社會福利機構利益相關者解析

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社會福利機構利益相關者解析

馮敏良

（江蘇，225002）

摘要：本文從利益相關者的定義入手，深刻剖析了社會福利機構利益相關者之間的關系，通過對傳統行政性和準市場化福利供給模式下利益相關者互動的比較，揭示出隱藏其中的利益需求并試圖建立社會福利機構利益相關者互動的協調機制。關鍵詞：社會福利機構；利益相關者；互動模式；協調機制

現階段，我國社會福利機構發展異常迅猛，具體表現在數量激增、規模擴大、種類豐富等方面。利益相關者作為社會福利機構的利益主體，對機構的健康成長具有促進和制約雙重作用。在計劃經濟體制下，社會福利機構的利益相關者較少，易于處理；而在市場經濟體制下，利益相關者明顯增多，關系也變得非常復雜，正確分析和處理各利益相關者之間的關系，對福利機構保持良好發展勢頭具有重要的現實意義。

一、社會福利機構利益相關者概述

“利益相關者”這一概念最初是在企業管理過程中產生的，其使用范圍也主要局限于商業性組織，而對于非營利性組織特別是在社會福利機構中運用有關利益相關者的理論，尚屬首次。

1、利益相關者的定義

“利益相關者”（Stakeholder）的概念最早由伊戈爾?安索夫（Igor Ansoff,1965）在他《公司戰略》一書中受次提及（陳維政等，2002），它泛指與公司存在各種關系的個人或團體。但作為一個明確的理論概念，“利益相關者”則是由斯坦福研究所（Stanford Research Institute, SRI）于1963年提出的（王輝，2003），而這一術語能被廣泛使用，應歸功于弗里曼（Freeman,1984）的著作《戰略管理——利益相關者方式》的出版。

盡管“利益相關者”一詞被商業管理者普遍接受并逐漸形成一個獨立的理論分支，但對于其定義并未達成共識。SRI提出，“利益相關者是指那些離開其支持，組織就無法生存的團體。” 弗里曼（1984）將利益相關者定義為“任何能夠影響組織目標的實現或受這種實現影響的團體或個人。其他學者的定義，如斯威齊（1981）的“利益相關者是受組織活動的影響，并且有能力影響組織活動的人”，布瑞納（1995）的“利益相關者能夠影響企業，又能夠被企業活動所影響”等（王輝，2003）。雖然理論界對利益相關者的涵義沒有形成一個統一的看法，但從其各自的提法中不難看出，利益相關者具有的共同特征是或多或少與組織存在著某種利益聯系。因而可以這么定義，利益相關者是與組織保持一定利益交互影響的社會實體。

2、社會福利機構利益相關者的概念

關于社會福利機構，其內涵隨著社會福利概念的不斷擴展而發生演變的。在改革開放以前，我國社會福利機構投資主體單一，服務對象也僅限于“三無對象”和“五保護”等傳統民政對象，所以社會福利機構指的是國家和政府為傳統救助對象而設立的供養機構，如社會救濟院、敬老院、光榮院等等。伴隨社會經濟的發展、國家投入的加大和社會關注的增強，社會福利機構迅速崛起并快速成長，以回應弱勢群體規模的擴大。此時，社會福利的概念已經開始擴展。1999年，國家民政部頒布《社會福利機構管理暫行辦法》，允許個人或團體以多種形式舉辦社會福利機構；2000年，《關于加快實現社會福利社會話的意見》出臺，指出了一條發展社會福利事業的新路子。在這個階段，社會福利機構被定義為“國家、社會組織和個人舉辦的，為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰養護康復、托管等服務的機構”（《辦法》

[1999]）。隨著社會福利的對象從“專為弱者服務”擴大到“為全民服務”，社會福利機構的概念也將走出狹隘的定義，實現服務對象的大眾化、服務方式的多元化和服務水平的專業化。

社會福利機構利益相關者是指在社會福利資源提供、輸送和消費過程中，與福利機構保持一定利益交互影響的社會實體。由于社會福利機構的內涵和外延在不斷變化，所以利益相關者的范圍也相應發生變動。在傳統的福利供給模式下，福利投資主體單一、服務形式單調、受益面狹窄，故社會福利機構利益相關者相對較少，兩者關系也比較簡單。這些利益相關者主要有政府、捐贈者、內部員工和受助對象（如圖）。而在新型的準市場化的福利供給模式下，國家的發展目標

社會福利供給模式利益相關者分析圖

是投資主體多元化、服務方式多樣化、服務對象公眾化和服務隊伍專業化，使利益相關者的范疇得以極大拓展，與社會福利機構間的關系也日益復雜。在這里，利益相關者不僅包括原有的利益相關者，還包括投資機構、行業協會和競爭對手等等。

3、社會福利機構與利益相關者

20世紀90年代初，在弗里曼（Freeman）、布萊爾（Blair）、克拉克森（Clarkson）等學者的共同努力下，利益相關者理論開始引人注目并在實踐中得到認可(陳宏輝、賈生華，2002)。人們逐漸認識到利益相關者在組織中的角色和地位以及對組織生存和發展的意義。相對于商業性組織而言，本身所擁有或能獲取的資源相當有限，缺乏資金是最普遍、最突出的問題，也是制約社會福利機構有序發展的瓶頸。但其利益相關者背后隱藏的社會資源卻是異常豐富的，關鍵在于如何去獲取這種寶貴資源。根據Pfeffer和Salancik(1978)提出的著名“資源依賴理論”，認為組織獲取和維系資源的能力決定其生存狀態。從這個意義來講，社會福利機構在市場競爭中的處境有賴于其獲取資源的能力和所獲得資源的豐富程度。這就要求社會福利機構主動與利益相關者保持良性互動，積極響應各利益主體的合理要求，正確

處理他們之間的利益紛爭。

要獲得和保持資源，首先要學會識別社會福利機構的利益相關者。因為利益相關者可以是機構內部的，也可以是機構外部的；可以是顯性的，也可以是隱性的，所以準確識別利益相關者也并非一件易事。在具體操作中，可通過列舉法來識別：①社會福利機構日常運作所需人力、物力、財力和信息等資源的提供者；②其行為能直接影響到社會福利機構的社會實體；③福利機構的日常活動所能影響到的任何組織或個人。這三部分共同構成了社會福利機構的利益相關者。

其次，要確定各利益相關者對社會福利機構的重要程度并加以排序。由于各利益相關者偏好不同，必將會導致某種形式的利益沖突。最有效的解決方式是根據其對社會福利機構發展的重要程度進行排序，確定優先權來平衡各利益主體的需求。一般來說，利益相關者提供資源的效用越大，對社會福利機構而言就越重要，排序越靠前；反之，則越次要、越靠后（如圖）。如提供核心資源的利益相關者最靠前；提供匱乏資源和輔助資源的利益相關者的重要程度和排序就相對靠后，而提供低效資源的則排最后。

易可

得性社會福利機構資源分析圖社會福利機構利益相關者排序圖

益相關者發生關系的媒介是利益，兩者之間的互動也以此為平臺。復雜在于，利益相關者是不同社會群體的代表，利益沖突的必然性和微妙性造成協調工作的低效性和艱巨性，問題的關鍵在于如何建立一個合理有效的利益協調機制，而前途和基礎是清楚把握社會福利機構與利益相關者的互動模式。下面將重點考察傳統行政性和準市場化福利供給模式下利益相關者之間的互動。

在傳統計劃經濟體制下，社會福利機構與利益相關者完全處于同一條福利供給線上。該福利輸送線具有明顯的縱向和單線特征，層次分明，關系簡單。政府利用其強大的行政手段對社會福利資源進行統分統配，不經過中間環節而直接作用于社會弱勢群體。

府行政體系的內生機構，社會福利機構隸屬關系明確，不可避免地帶有很強的行政色彩。由于行政命令代替價值規律行使資源配置的功能，社會福利機構無須面對市場，只要求按照政府行政指令提供一定量的福利產品或服務。其行為是機械化、程序式的：根據年度計劃，由政府財政投入所需資金，依照科層制管理模式運作，產品或服務實行統一調配。因此，社會福利機構儼然是承擔國家福利責任的執行機構，與政府的界限已經相當模糊，行為呈現出明顯的非獨立人格特征。前排序重要性總之，社會福利機構與其利益相關者之間的關系既簡單又復雜。簡單在于福利機構與利二、傳統行政性福利機構利益相關者的互動模式 1、傳統模式下社會福利機構的屬性在傳統行政性福利供給模式下，社會福利機構最大的特點是內生于政府體制。作為政

2、傳統模式下的利益相關者互動

既然社會福利機構是政府的附屬機構，行為和意志必然同政府保持高度的一致性，那么傳統模式下的利益相關者互動可以簡化。此外，在計劃經濟時代，捐贈者的行為動機是出于奉獻愛心、而非追名逐利，一般以個人或團體名義向國家捐贈。從這個意義上講，捐贈本身是一種單向行動，與利益沒有什么關系，所以可以忽略捐贈者與社會福利機構間的利益互動。至于內部人員與機構之間的互動早已通過國家事業單位編制實現了利益補償，故也可不加以考慮。因此，傳統科層制福利供給模式下的利益相關者互動能夠簡化為國家與受助對象間的互動（如圖）。

公民作為個體，具有生存權；一旦出現生存危機，國家就有責任保護公民的生存權利。所以，國家在提供社會福利資源、保障弱勢群體權益方面負有不可推卸的責任。在計劃經濟體制下，政大學網府作為社會福利的供給主體，完全壟斷了社會福利資源，使得福利服務市場成為一個典型缺乏彈性的寡頭市場，不可能準確反映真實的社會需求。而作為受助對象，社會弱勢群體對國家的依賴性很強，迫切希望能得到政府的幫助。然而官僚主義的弊病、社會需求的增加造成了社會福利資源的巨大缺口，加上供給線的單向性切斷了信息交流，必然導致利益相關者沖突的不斷升級。

從嚴格意義上說，在傳統福利供給模式下。兩大利益相關者之間并不存在互動現象。那是因為在行政性福利制度下，福利市場是賣方市場，福利服務是稀缺資源，強大的供求差使單向性就足以維持福利供給的促動力，倘若供給線變為雙向互動式，那么必將大大增加供給輸送的負荷，而這卻是脆弱的單向供給線難以承受的。為了更好地滿足社會需求，緩減福利供求矛盾，就應該對福利供給線進行流程改造，構建新的社會福利供給模式。這就是準市場化的福利供給模式。三、準市場化社會福利機構利益相關者的互動模式

市場化的福利供給模式是應對現實生活的必然結果。20世紀70年代世界經濟發展步伐減慢，人口老齡化、家庭小型化等社會問題叢生，使“福利國家”的弊病日益凸現。在這種形勢下，福利多元主義應運而生，成為各國制定福利政策的指導思想。其核心內容是要求減少政府直接供給福利的角色，強調福利服務的市場化運作。我國在社會轉型和經濟轉軌過程中也面臨同樣的社會問題，人民群眾急劇增長的社會福利需求與現有福利供給嚴重不足之間的矛盾突出，社會福利市場化是必由之路。

1、社會福利機構的環境審視

現階段，我國已經由計劃經濟過渡為市場經濟，價值規律恢復了在資源配置中原有的基礎性作用；國家也在“小政府、大社會”的目標模式下簡政放權，為社會福利機構提供了十分有利的發展機遇。從外部看，它基本處于由政府、社會、市場三大角色組成的環境結構中。在政府層面上，政企分開后，政府從社會領域逐步后撤，社會福利機構的獨立性和自主性得到增強，活動空間得到擴展。但國家和政府仍扮演著資金的主要提供者，以致未能改變社會福利機構對政府的經濟依附性。國家也因此找到了干預福利機構內部事務的合理化解釋。鑒于這種情況，社會福利機構在謀求獨立發展的道路上可以利用國家的權利體系和符號功能獲得體制內外的資源，不斷壯大自身實力。在社會層面上，許多社會職能的回歸，客觀

上促進了社會的自我發育和健康成長，“大社會”的雛形日趨形成；社會職能的不斷擴充，有助于公民社會的生成。公民社會的興起，是社會福利機構正常發育和持續發展的肥沃土壤。從市場層面上看，社會福利機構將作為獨立的經濟實體按照市場游戲規則運作。市場競爭是激烈的，但競爭基點是平等的，社會福利機構必須遵循市場規律，全面審視自身內在的優勢、弱點與外在的機遇和威脅并作出正確的角色定位。值得一提的是，社會福利作為公共物品具有特殊性，不能完全按照市場模式操作，只能滿足于準市場化。但隨著社會福利社會化程度的提高，福利機構將在市場力量的推動下，由管理服務型向經營服務型轉變，市場屬性不斷增強。

從外部環境來看，社會福利機構存在觀念陳舊、管理混亂、操作不規范等癥狀。在傳統行政體制下，社會福利機構內部人員多為國家事業單位身份，思想僵化、觀念落后、官僚作風嚴重，結果導致機構內部死氣沉沉，一切思想觀念和行為活動牢牢限定于固有框架。經濟依附性引起的獨立人格和自由意志的缺失，使機構不得不按照國家和政府的縱向命令鏈實施管理。眾所周知，我國政策的不穩定性和管理的人治色彩突出，反映在福利機構內部則體現為指導思想和管理制度變動的隨意性。工作人員也缺乏專業培訓和系統學習，單憑本能和經驗辦事，服務水平可想而知。所以社會福利機構必須解放思想、更新觀念，加強管理、健全體制，努力營造一個思維活躍、信息暢通、管理科學的內部環境。

2、準市場化模式下的利益相關者互動

在準市場化運作模式下，社會福利機構內外環境的巨大變動引發其地位與角色的調整并直接影響到利益相關者之間的互動關系。利益相關者不僅數量增加不少，而且關系更為復雜。所以社會福利機構應明晰利益相關者的位置，厘清他們之間的關系（如圖）。

在圖示中，不難看出，政府與社會福利機構的隸屬關系被解除，取而代之的是契約；這表明，福利機構與政府在法律地位上相對平等。政府保留為社會弱勢群體提供福利服務的責任，把原來直接提供福利資源的功能讓渡給社會福利機構集中精力制定社會福利政策、加強宏觀管理。

投資者和捐贈者在與福利機構的互動中，立場趨于一致。原因在于，捐贈者在資助社會福利機構獲得一定資源的同時，希望能從中得到某種回報性質的利益補償。而福利機構并不能根據自己的意志自由使用這些資源，必須尊重他們的投入意向。這種捐贈行為明顯具有很強的功利色彩，本質上無異于投資。

社會福利機構行業協會是自愿成立的行業性管理組織，有權對管轄范圍內的福利機構進行監督和評估管理。各福利機構必須服從行業協會的監管，遵守職業道德和行業規章，履行各項應盡的義務；同時，在人員培訓、法律糾紛等方面可向行業協會求助。而行業協會應

受助對象作為社會福利機構的目標群體，自主權和選擇權不斷擴大，交流也轉為雙向互動式。受助對象可以根據自身的收入水平和需求偏好，選擇質優價廉的服務。各福利機構也應主動將“市場消費者”的概念引入福利服務，以弱勢群體的需求為導向，提供多層次、高水準的福利服務，并保證福利供給的及時性和高效性。受助對象的權利一旦受到侵害，可向行業協會提出申訴，依靠行業協會的力量加以解決；也可直接向社會福利機構提出自己的利益要求，直到滿意為止。

競爭對手是利益相關者中的新成員。它與福利機構之間的關系可以歸納為競爭與合作。一方面，社會資源的稀缺性、福利服務的替代性和目標群體的有限性決定了競爭的必然性。競爭的任何一方，只要在資源獲取能力、福利服務質量以及目標對象規模上勝過對方，它就能在市場競爭中處于優勢地位。另一方面，社會的總資源是有限的，單個福利機構的獨立作戰能力也是有限的，要完成較大的福利項目風險大、難度高，在衡量利弊得失后選擇了合作策略。

而志愿者也是社會福利機構不可小視的利益相關者。它是一種不可多得的社會資源，挖掘潛力巨大。在非營利性組織中，志愿者的參與，對于降低組織活動成本，節約資源、提高組織運行效率具有重要意義（李珍剛、王三秀，2002）。而志愿者則希望通過在社會福利機構的志愿活動提升個人能力、體現自我價值。因此，福利機構要獲得志愿服務的長期性和持續性，就應當創造有利于志愿者自我實現的各種條件。

至于福利機構內部利益相關者的良性互動，則可以通過明晰產權關系、樹立人本管理和營造人性化的工作環境來實現。董事會是權力機關，制定福利機構的發展戰略，掌管管理人員的人事任免。管理層負責日常事務管理，決定服務人員的聘用和解雇。董事會、管理層和服務層三者在平等協商的基礎上，以合同或協議的法律形式確定利益分配。

以上關于社會福利機構與利益相關者之間的互動描述是一種理想狀態，尚停留于理論層面。在現實生活中，各利益相關者之間的利益紛爭是客觀存在的，一時很難調解，必須建立一個有效、可行的利益協調機制。

四、社會福利機構利益相關者互動的協調機制

國家鼓勵社會各方面力量興辦社會福利機構，加速社會福利社會化的進程，其目的在于改變福利供求緊張的局面。據測算，我國目前的社會福利服務只能滿足5%的社會需求，這足以證明大力舉辦社會福利機構的必要性和緊迫性。福利機構的健康發展是社會福利供給的源泉，而福利機構本身的健康成長有賴于利益相關者關系的理順和良性互動的實現。

1、明確社會福利機構的歷史使命

使命是一個組織存在的目的和理由，代表了組織的職能范圍和發展方向。概括地說，社會福利機構的歷史使命是以弱勢群體為目標對象，運用有限的社會資源和科學的服務手段，履行國家的福利責任，提高人民群眾的福利水平。它是社會福利機構的價值取向，決定了機構的經營管理目標是謀福利，而不是牟利潤，也是判斷利益相關者利益要求是否合理的標準。

歷史使命是組織獲得社會資源的基本依據，對社會福利機構的的發展具有重大意義，但要確定適合各機構實際情況的具體使命并非易事。設置過寬，往往會使福利機構搖擺于空洞的使命陳述與誘人的契約關系，容易遭受利益誘惑而偏離原有的歷史使命。設置過窄，會縮小福利機構的職能范圍，降低獲取資源的能力。所以社會福利機構應根據國家的社會政策和自身的發展戰略，從本機構的目標、規模、資源和利益相關者等實情出發，逐步設定自己的具體使命。歷史使命一旦明確，就框定了利益相關者的互動空間并標志著社會福利機構利益相關者協調機制創建的基礎性工作已經完成。接下來的任務就是創立利益相關者協調的內外分機制。

2、構建“政府出資、行業管理、機構操辦”的運作模式

“政府出資、行業管理、機構操辦”運作模式的基本思路是：政府負責制定福利政策，劃撥專項資金；民政部門具體落實政策，實行宏觀管理；行業協會進行監督評估，實行中觀管理，從而形成“政府、民政部門、行業協會”三位一體的管理架構。具體來說，政府要根據社會發展需求，科學合理地制定社會福利事業發展的長遠規劃和整體戰略；在資金劃撥上，改變傳統財政不固定、無比例的撥款方式，實行按比例、定期給付。民政部門根據政府授權，管轄所屬范圍內的社會福利事業，全面負責各項政策的落實。行業協會的職責包括制定行業規范、規定服務范圍和服務標準等工作，對社會福利機構進行中觀管理（如圖）。

在具體操作過程中，政府職能被濃縮，主要負責制定全國統一的政策法規，統籌規劃各項工作。各級財政部門應根據民政部門主管福利事業的事權范圍，重新審核社會福利的經費指出原則和比例，實行規范的撥款方式。經費問題解決以后，民政部門要根據國家福利政策的趨向，設計適合本地區的福利發展布局，研究對不同類型福利機構的具體資助方式、優惠政策和管理措施，指導行業協會制定行業管理辦法、開展業務培訓、進行國際交流等（甑炳亮，2002）。行業協會按照已制定的行業標準對各福利機構進行全程監督和定期評估以提高整個行業的服務質量和服務水平。對于評估結果優秀的福利機構給予公開表彰并介紹其成功經驗，而對于評估不合格的機構給予通報批評，責令限期改正并重新予以評估。如果服務仍不達標，則將其已承接的社會福利項目轉給其他福利機構。

“政府出資、行業管理、機構操辦”的模式一旦確立，就意味著社會福利機構外部利益相關者協調機制的構建基本完成，最后一項工作是如何導入一種有效的運行機制來規范內部利益相關者之間的互動。

3、建立社會福利機構的治理結構

在準市場化模式下，社會福利機構實體化運作的環境已經接近于市場。對于最適應市場操作平臺的企業來說，公司治理結構是一種有效平衡利益相關者利益的制度安排。在社會福利機構內部引入治理結構，不失為一條探索解決利益紛爭的好途徑。

提供一線服務

社會福利機構內部利益相關者圖示

建立社會福利機構治理結構的前提條件是明晰機構的產權關系并獲得法人資格。國有福利機構的產權十分清晰，所有權永遠歸屬國家，使用權轉移給機構的經營管理者。而民辦福利機構的產權歸于投資人（包括國家、投資者和一部分捐贈者），以其出資額占福利機構總

資產的比重界定產權份額。至于社會福利機構合法登記注冊、獲得法人資格的問題，可援引《社會福利機構管理暫行辦法》和《民辦非企業單位登記暫行條列》的有關規定加以解決。

社會福利機構的治理結構是一組規范投資者、董事會、管理層和服務層責權利的制度安排（見上圖）。它的主要內容是基于社會福利機構的歷史使命，以契約為聯系紐帶，通過各種機制，既充分調動個利益相關者的積極性，又對其形成有效約束，即通過相互制衡形成責權利的內在統一，最終實現利益相關者的良性互動。在實際操作中，投資者在根本利益上是一致的，但由于出資份額不同造成利益享受、風險承擔和信息獲取上的差異，可能出現大投資者蠶食小投資者的現象。鑒于此，可以在董事會內部引進獨立董事制并安排代表國家和社區利益的席位。管理層由董事會任命，實行聘任制和年薪制；服務層由管理層聘用，實行勞動合同制和按勞分配。這種由投資者、董事會、管理層和服務層組成的金字塔式治理結構從制度上詳細規定了各利益相關者的職責和權利，最大程度地維護了他們的各自利益。

隨著社會福利社會化程度的不斷提高，社會福利機構在快速發展的同時，實踐經驗不斷豐富、理論水平不斷提升，相信對利益相關者的解析也必將更加準確、更加深刻。

參考文獻

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