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地方立法中需要明確的幾個問題
作者：汪統
中國人大 2000年03期
1.國務院部委制定的規范性文件經國務院批準后，其法律效力如何，是屬于行政法規還是屬于部委規章？
地方在制定地方性法規的時候，要遵循“不抵觸”原則，即不與法律、行政法規相抵觸。但實踐中經常遇到這樣情況，國務院部委制定的規范性文件經國務院批準后以部委自己的名義公布實施，此時，其法律地位如何，是行政法規還是部委規章，是需要明確的問題。如果屬于行政法規，那么是制定地方性法規的依據；如果屬于部委規章，就不是依據，可以僅作為立法的參考。如經國務院批準由國家保密局發布的《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》等。這類規范性文件通常收在行政法規匯編里，從這個角度說屬于行政法規；但又是以部委的名義發布，不符合行政法規的形式要件。這個問題需要國家統一考慮。
2.行政法規與法律不一致，地方在制定地方性法規時應如何處理？
地方性法規要遵循“不抵觸”原則，既不得與法律相抵觸，也不得與行政法規相抵觸。但有時行政法規的規定與法律規定不一致，此時，地方立法如何貫徹“不抵觸”原則？如《中華人民共和國郵政法》第九條規定“任何單位或者個人不得偽造或者冒用郵政專用標志、郵政標志服和郵政專用品”，但沒有規定法律責任。而國務院制定的“實施細則”則在第五十六條規定了“1500元以下罰款，并沒收有關物品”的行政處罰。根據《行政處罰法》第十一條第二款的規定，法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。地方在對郵政管理作具體規定時，依據法律則不應規定法律責任，而依據行政法規則可以規定行政處罰的法律責任。
3.法律制定較早，不適應形勢發展的需要，地方在制定法規時如何貫徹“不抵觸”原則？
有的法律制定較早，一直沒有修改，已不適應形勢發展需要，此時，地方要制定法規，怎么辦？如1954年全國人大常委會制定的《城市街道辦事處組織條例》已大大不適應新的情況，任務變了，機構權限應當相應變。北京市為加強政權建設，實現“兩級政府、三級管理”的體制，調整和增加了街道辦事處的職責任務，此時，立法應確認街道辦事處新增的一些職能，如社區服務、城市管理等等。但《街道辦事處組織條例》第四條只規定街道辦事處的任務是“辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居委會的工作和反映居民的意見和要求”。法律的滯后，嚴重制約了地方立法作用的發揮。如果反映現實需要，則勢必要突破法律規定；如果不與法律規定相抵觸，則不能適應實際需要。
4.針對北京實際需要，國家可否給予適當授權？
北京作為首都，中央對北京環境提出很高的要求。如在水污染防治方面，北京為落實中央要求，迫切需要制定對造成污染的行為給予嚴厲制裁。但由于地方立法中需要明確的幾個問題國家水污染防治法未作修改，北京立法不能突破。根據這一情況，可否考慮給予北京適當授權。
作者介紹：汪統 北京市人大常委會副主任
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