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行政訴訟案件中行政機關敗訴的原因分析
行政訴訟案件中行政機關敗訴的原因分析
中國律師網 2003-09-28 13:05:12 唐勇
江蘇省泗陽縣人民法院 唐勇
行政訴訟法施行以來，行政訴訟案件逐漸增多。據統計，1990年至1999年，全國各級法院共受理一審行政訴訟案件50萬余件；受理的案件范圍不斷擴大，案件類型達50余種。從處理結果看，判決維持的占33%；撤銷和變更的占28%；準許原告撤訴的占24%；作其他處理的占15%。分析以上數字，考慮到"撤訴"和"作其他處理"的特殊情況，行政機關敗訴比較普遍，同時也充分說明具體行政行為違法現象比較嚴重。在某種意義上，說明行政機關的具體行政行為沒有嚴格依法進行。我們對行政機關的敗訴原因進行法律分析，可以幫助行政機關減少違法行政行為，在作出具體行政行為時自覺依法進行，從而推動依法行政,進一步推進依法治國的進程。
一、敗訴原因
對行政案件進行分析，歸納行政機關敗訴的原因。具體來說，行政機關的敗訴原因集中在以下七個方面：
（一）主要證據不足。
主要證據不足是指被訴具體行政行為缺乏必要的證據，不足以證明被訴具體行政行為所認定的事實情況。行政行為必須有充分的依據，必須遵循“先取證，后裁決”的基本原則，才能公平執法、公正執法，行政行為才能夠有充分的事實根據。主要證據不足意味著行政機關在沒有徹底查清案件基本情況或沒有充分證據證明的情況下就作出了具體行政行為。行政機關在作出具體行政行為時，對事實缺乏全面、細致的調查取證。行政訴訟法對事實和證據有明確的要求，并強調了證據的重要性，突出了行政機關舉證的責任。行政機關在執法時，在沒有充分掌握行政管理相對人的違法事實的情況下，就對行政管理相對人作出具體行政行為；或者雖然掌握了充分的證據，但在作出行政行為時沒有嚴格按照法定的程序做好證據保存和證
據記錄，以至在訴訟時不能提供合法的和充分的證據，就可能在行政訴訟中被判敗訴。
（二）適用法律法規錯誤。
行政機關作出具體處理決定，是根據證據適用法律的過程，因此，行政機關的行政行為必須依據國家法律、行政法規、地方法規和政府規章的規定進行。適用法律錯誤主要表現形式有：應適用此法卻適用了彼法；選擇適用的法律不正確；適用了無效的法律、法規；適用法律、法規不全面；違反了法律沖突適用規則；有明確的法律依據卻在決定中不引用；等等。
（三）具體行政行為違反法定程序。
行政機關在實施具體行政行為時違反了法律規定的作出該具體行為應當遵循的步驟、順序和要求。現代行政不僅要求實現實體正義，而且要求實體正義用公平的形式表現出來。因此，行政行為必須符合法定程序。行政機關工作中違反法定程序，是目前執法工作中存在的較為嚴重的問題。行政處罰法對行政程序作了明確規定，如行政執法時應出示執法身份證件，作出處罰時應說明根據、理由，作出處罰決定前的證據收集與調查、聽取當事人的陳述與申辯，告知當事人權利，對重大處罰舉行聽證的制度等等，違反這些程序作出具體行政行為，就是行政違法行為。
（四）行政越權。
行政主體的具體行政行為超越了法律、法規賦予的權限，實施了無權實施的具體行政行為，行政機關的職權來自法律的授予，法律是行政機關行使權力和確定行政機關權力范圍的依據，法律沒有授予行政機關的職權，行政機關不得行使；行政機關行使法律授予它的職權也必須在法律規定的范圍內活動，否則作出的具體行政行為違法。
（五）濫用職權、顯失公正。
行政行為不僅要形式上合法，而且動機和目的也要合法。不合理、不公正地使用行政機關的自由裁量權就是濫用權力。現實中的行政機關往往容易出現濫用自由裁量權的情況，一些行政機關為了個人的或者部門的不當利益，作出的具體行政行為顯失合理與公正，畸輕畸重，侵犯公民、法人和組織的合法的利益，由此造成的行政訴訟就可能會被法院判決變更。
（六）不履行或者拖延履行法定職責。
行政不作為是指行政機關不履行法定職責或拖延履行法定職責的情形。如符合法定條件者向行政機關申請頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不
予答復的；行政機關沒有依法發給撫恤金的，等等。
（七）行政機關消極應訴，不履行舉證責任。
雖然具體行政行為證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序，但是被告沒有按照行政訴訟法的規定在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的證據、依據，并提出答辯狀，法院只能依法認定該具體行政行為沒有證據、依據，因而判決行政機關敗訴。可見，行政機關的消極應訴行為，也是導致敗訴的原因之一。
二、原因分析
隨著我國經濟、政治體制改革的逐步深入，行政機關依法行政水平也隨之提高。然而在行政執法活動中存在的諸多不容忽視和亟待解決的問題，其表現與原因值得我們深思。筆者認為行政機關不能依法行政引起敗訴原因主要是六個方面：??
（一）少數領導干部依法行政意識不強，對行政執法和執法監督工作仍缺乏足夠重視。
有些領導同志自己不懂法，又不帶頭學法，仍習慣于沿用過去的行政命令、行政手段等老的一套實施行政管理，包括管理涉法工作，對領導一個地區或單位的行政執法工作帶來困難。有些地區或單位雖然建立了依法治理領導小組，然而，不開展活動，不搞調查研究，也不針對本地區和本單位的特點網，研究相關法律法規，找出解決問題的辦法，而只是滿足于形式和應付上面檢查，一旦出現涉法問題則顯得束手無策，結果被動挨打。其原因主要是部分領導干部法制觀念淡薄，對依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的重要意義缺乏深刻認識，甚至錯誤地把“依法治國”或“依法治市”理解為“依法治民”，把自己置于法律約束之外或之上。有的則片面理解依法治國、依法行政只是上面提出的口號和目標，是好幾代人的事情，現在急了也沒用。領導干部認識上的偏差，往往直接影響一個地區或單位依法行政工作的開展。??
(二)執法隊伍建設中仍存在不少問題。
行政執法隊伍是依法行政的主體，盡管近幾年抓了培訓與持證上崗，但是行政執法隊伍總體素質情況仍不容樂觀。一是行政執法人員的專業水平不高。據有關部門統計，在行政執法人員中，文化程度大專學歷以上的特別是本科學歷的比例偏低，
而學法律專業的則更少。這一問題，具有普遍性。在經濟發達地區、大城市、省會城市、開放得早的城市要好一點。我們絕大多數行政執法人員都沒有對法律作過系統學習與研究。對問題的理解和處理，僅僅知道是怎么辦，而對為什么，是什么并不十分了解。以這樣一種知識結構和專業水平構成的執法隊伍，要想高質量地承擔日益繁重的行政執法任務顯然力不從心。由于我國現行人事制度及用人指標的限制，一些行政執法部門急需的專業人員進不了機關，致使不少專業對口的優秀人才被拒之門外。二是行政執法人員綜合素質亟待提高。越到基層，執法人員素質相對來說越是偏低。有的地方把行政執法部門當作照顧關系、安置過渡的場所。不少地方仍采取借用、聘用人員執法。有的執法人員在執法中不依法辦事，搞野蠻執法，隨意執法，在群眾中造成不良影響，并導致一些地方的基層政權組織經常當被告或者敗訴。三是執法隊伍的職責、任務與自身力量不相協調。有些執法部門因為執法人員編制、經費、裝備和執法環境等諸多因素的限制，影響了執法工作力度，甚至出現行政執法不作為的現象，同樣引起群眾的不滿意。
(三)執法部門之間的協調配合不力。
在我國現行法律制度中，對有些社會涉及面較廣的事項，往往設置了多個行政執法機關共同實施管理，這其中既有分工又有合作。但同時由于部門職責交叉、重疊、分工不明確，加之涉及部門利益和對法律法規理解上的偏差，給公正文明執法帶來了一些難以解決的困難。執法部門協調配合上的不一致，導致制售假冒偽劣產品這一嚴重違法行為有空可鉆，逃避打擊，繼續泛濫成災。分析原因，除客觀上如法律本身滯后或不完備，法規、規章政出多門，解釋不同，造成依據不一，相互矛盾，職能交叉外；主觀上也有如利益驅動、本位觀念等，導致缺乏溝通聯系，造成打架扯皮，瓦解執法合力，影響協調配合，給執法部門的執法活動帶來阻力。??
(四)執法環境還需進一步改善。
創造一個良好的執法環境，得到廣大人民群眾和社會各方面的理解、配合與支持，是開展行政執法和執法監督的基礎。一些地區的行政執法人員在開展執法活動中，往往得不到群眾支持配合，有時遭到圍攻、謾罵，甚至發生暴力抗法事件，執法人員的人身安全都得不到保障。這種“執法難、難執法”的不正常現象，集中暴露了執法環境方面的諸多問題。有的是在進一步發展社會主義市場經濟新形勢這一特定歷史條件下產生的新問題，如企業破產、職工下崗、學生就業、城市改造、修路拆遷等。這些新情況、新問題的不斷出現，直接影響到一部分群眾的切身利益，而社會保障體制又遠遠跟不上，現行法律、法規、政策對這些問題的正確處理都還處在探索過程中。因而直接產生碰撞的就是行政執法中的執法人員與被執法的相對人。有的則是少數地區的普法教育還存在“死角”和“盲區”，一部分群眾法制觀念淡
薄，群眾學法、守法還沒有形成完全的自覺行為。還有的因局部利益、部門利益導致的地方保護主義行為，置國家法律、法規于不顧，我行我素，甚至公開對峙。因此，創造一個良好的執法環境，增強全民法律意識將是擺在我們各級黨委、政府面前的一項重要而迫切的任務。??
（五）執法監督制度難落實，影響執法監督力度。
近幾年，各級政府雖然制定了多項行政執法監督制度，但這些制度的落實仍處于失衡狀態，甚至出現有令不行、有禁不止現象。一是規范性文件不按規定備案審查，以致一些行政機關的抽象行政行為違法；二是行政機關不重視重大行政處罰行為的備案審查，使該項制度的施行基本流于形式；三是不重視規范性文件公告，使文件實施效力難以保證，執法機關的執法活動很難得到廣大人民群眾和企業單位的理解、支持與配合等。此外，還有少數單位把行政執法責任制和評議考核制當成形式和負擔；有的地方在落實錯案追究制和實施罰繳分離工作中，不是積極主動，而是過多地強調自身理由。產生諸如此類問題的原因在于少數單位或部門的領導對依法行政的重要性還缺乏認識，與己無關思想嚴重，沒有把行政執法和執法監督工作看作是一項全社會都應當高度重視的系統工程來認真對待。
三、建議對策
行政訴訟中行政機關敗訴現象，在一定程度上反映了一些政府部門的工作人員在行政訴訟和依法行政的認識上存在偏差。針對行政訴訟中行政機關敗訴的原因，我們認為各級人民政府、行政機關要認真做好以下幾個方面的工作：一是提高認識，深入理解依法行政對"依法治國，建設社會主義法治國家"的重大意義，正確對待行政訴訟中的"敗訴"。二是加強對憲法和法律、法規的學習。三是建立健全執法責任制。四是政府的規范性文件應及時清理，并建立備案審查制度。五是進一步完善行政立法。在行政訴訟實踐中，較多爭論與糾紛是法律法規的相對不完善引起的，如政府職能轉變過程中的機構重組、職能調整相對滯后于法律法規，給依法行政和行政訴訟帶來一定的困難。又如行政賠償法方面，國家賠償法的實施雖然填補了行政監督的一個法律空白，但國家賠償法在實施過程中也存在不少問題，造成行政賠償成功率低、賠償數額小，也不利于行政訴訟的廣泛和深入進行。
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