我國財政教育支出實證分析

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我國財政教育支出實證分析

摘要：自從提出“科教興國”這一政策以來，國家對于教育的重視日益明顯。但是，國家對于教育的財政投入仍然不足。同時，由于我國人口眾多、人均收入差距大、存在城鄉二元經濟結構等一些問題，使得教育存在許多不公平的現象。通過與美國的對比，得出我國對于教育的支出還遠遠不夠。最后，根據我國現在財政教育支出體制的現狀和問題，提出可供參考和借鑒的政策建議。

我國財政教育支出實證分析

關鍵詞：科教興國；財政教育支出；外溢性；轉移支付

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0148-03

引言

將“科教興國”作為我國一項基本國策，愈來愈能體現出受教育水平與經濟發展相輔相成的關系。教育作為一項公共產品，對其投入一直是政府財政支出的重點。在改革開放的今天，我國的教育事業在財政的支持下不斷壯大，包括教育基礎設施的健全完善、師資隊伍的壯大、學生素質不斷提升等等。但多年以來，盡管我國財政教育支出在絕對規模上不斷擴大，但是相對規模明顯不足。如教育經費投入相對不足、支出結構不合理、教育事業的發展欠缺公平，主要體現在不同年齡和不同性別（農村地區比較普遍）、不同群體和不同地區之間存在教育差距的問題。

隨著國家對于教育的日益重視，國內許多學者將財政教育支出作為其研究重點。無論是研究的角度還是方法，都越發成熟與深入，為我國教育財政的研究和教育的發展奠定了堅實的理論基礎。但同時，對于我國有關財政教育支出的研究也存在著一些問題：一方面，用于支撐教育財政的理論體系尚不成熟，有待進一步完善。由于我國對于教育財政的研究起步稍晚，目前并沒有形成一套符合我國國情的教育財政制度。同時，對于教育財政也沒有明確的立法，只是用通知、報告等進行監督和制約。另一方面，對于直接從財政教育支出結構及其特征進行探討分析的的研究還很少。

總之，本文在前人研究的基礎上，結合我國實際國情，從大量數據入手，采用理論分析與實證分析的方法，其中實證部分主要運用比較分析法，系統地對我國財政教育支出的狀況進行客觀描述及分析，從而發現其不盡合理，并針對問題提出具體的優化對策及相關的配套措施。此外，基于大量研究國內財政教育的基礎上，加入對美國財政教育的研究，從而發現存在于兩國之間的差距，并采取措施進行完善。

一、我國財政教育投入的現狀及其原因分析

（一）總量上的不足

隨著經濟的飛速增長，財政收入在GDP中所占的比重也逐年提高。中央及地方相關部門對教育的重視程度明顯攀升，各級財政部門對教育的支出也不斷增加。然而，我國對于財政性教育經費的投入量與預期相比依然存在著顯著的差距。蘭菲菲、諶薪羽（2011）認為，我國財政性教育經費及預算內教育經費支出均在相應的增加，但將財政性教育經費支出占國民生產總值的比例與其他國家進行橫向比較，便明顯看出我國對教育的投入仍顯不足[1]。相關數據表明，目前我國受教育人數占世界總人數的20%，但由于我國財政對于教育的投入明顯不足，使得教育經費只占世界教育經費總量的1%[2]。王愛民（2009）指出，在我國政治集權和經濟分權的制度體制下，各級地方政府紛紛以GDP為主要指標，甚至是唯一指標進行競爭，由此導致各級地方政府對于教育投入的動機明顯不足，成為了我國財政教育支出水平整體偏低的重要原因[3]。

對于我國財政教育的投入不足，首先表現在財政投入與GDP在國際上均處于較低水平。早在1993年的《中國教育改革和發展綱要》中就提出，在2000年我們應該達到4%的占比目標。據相關統計數據顯示，2010年全國財政性教育經費支出占國內生產總值的比例為3.66%，教育投入達到GDP的4%。然而即使我們已經達到了2000年制定的這個目標，但是經濟是發展的，社會是進步的，我們用了10年的時間才實現這個目標，已經充分說明了我國對于教育方面的支出遠遠不夠。

根據《2010年國際統計年鑒》相關數據，1998年我國公共教育支出占財政支出的比重是 18.82%，而同一時期世界上很多國家都低于我國。但是到了2005年，除了印度尼西亞為2.86%，略低于3%外，其余國家公共教育經費占GDP的比重都高于我國2.82%的水平，并且都在3%以上。不難發現，高收入國家（主要以美國為代表）的公共教育經費占GDP 的比重要高于中、低收入國家的比重。以美國為例，2005年美國公共教育經費支出占GDP的比重高達5.34%，以后基本上穩定在5.5%以上（2006年為5.69%）。究其原因，主要是由于高收入國家的經濟已經相對發達，有足夠的財力支撐教育支出增長的需求，另外這些國家的人口增長率也相對較低，所以高收入國家公共教育經費可以長期保持在較高、穩定的水平。中等收入國家公共教育經費占GDP比重一般低于世界平均水平，而這一比重一般會隨著經濟的增長而不斷提高。但是2005、2006年我國公共教育經費占GDP的比重僅僅為3%左右，遠遠低于世界平均水平。新中國成立以來，我國在教育財政體制和制度的改革等方面都做出了很多努力，使得我國對于教育財政的投入無論是在絕對量上還是在相對量上都取得了長遠的進步，但是要盡快實現教育支出GDP 4%的目標，政府做的還遠遠不夠。

（二）結構性的不合理

由于我國歷史的特殊性，造成了城鄉二元結構、東西部地域間的差距、群體間的差距等問題。然而，同樣的問題也相應地表現在教育方面：城鄉二元差別、東西部地區間的差別、群體間教育層面的差別以及對于教育基礎設施的投入和研究投入等方面的缺失，這些都顯示出財政投入上的結構性不合理。然而結構上的不合理也從另一方面映射出公平性的缺失。張小燕、孫亦軍（2011），王家合、周金城、姚驚波（2011）等人的研究表明，存在于我國各地區及城鄉之間經濟發展水平的差異同時也導致了我國教育支出差異的巨大，從而進一步加劇不公平現象 [4]。在我國當前的財政機制體制下，我國的教育投入主要來源于中央政府的財政性支出，由中央政府將教育資金分到各級地方政府。在我國，由于存在明顯二元經濟差異，造成了由地方政府承擔的教育投入也同樣存在著明顯的差異。王善邁、袁連生、劉澤云（2003）研究表明，中國各地區之間義務教育的公用經費水平已經嚴重不均衡，其中人均預算內公用經費的基尼系數已經高于0.5 [5]。　　1.城鎮與農村之間的差異

由于我國一直存在城鄉二元經濟結構，使得教育中也存在城鄉發展的不均等。當下我國的教育體制是城鄉二元結構下的教育體制，當然這或多或少都與我國的歷史進程有些關系。以2005年為分界線，雖然經濟轉軌正在努力縮小城鄉差距，糾正“重城市輕農村”的扭曲格局，但是存在于城鎮和農村之間的差距還是很大。如學生入學機會的不平等、師資力量不均，等等，這些歸根結底還是政府在財政投入的差別。城鄉二元經濟結構下的教育體制使得教育的普及和發展幾乎完全取決于各地區的經濟發展程度以及地方政府對于財政的支配力度。顯然，城鎮與農村由于地理位置、觀念風俗、生存方式等方面的原因，造成城鄉的經濟、文化以及社會的發展方面存在的差距正在逐年增大，這使得作為其中之一的教育的不均等程度也愈演愈烈。同時，因為城市效應的存在，大多數的人都集中在經濟發達的地區，甚至從農村走出來的高校畢業生也都不愿意回去工作，因為在他們看來在城市的發展空間更大。

由《中國統計年鑒》中數據經計算整理求得表1。

由表1明顯看出，國家性財政教育經費、預算內經費對于中小學城鎮與農村的投入正在逐年遞增。此外，國家對于中學的資金投入，城鎮要大于農村；而對于小學的資金投入，城鎮要小于農村。這主要是因為除了國家財政教育支出外，還有非國家直接投入，包括社會捐贈、事業收入及其他收入。

然而，長期以來教育的發展對于環境的實施和保障條件一直沒有形成統一的標準，造成了城鄉之間在教學質量、基礎設施等方面產生了巨大差異。要縮小城鄉教育之間的差距，就要大力扶持農村的教育，加大對農村教育資金的投入，完善師資隊伍，健全教育教學的基礎設施，力求做到縮小差距，當然由于歷史的原因，不能確保在短時間消除這種差異，所以縮小城鄉二元教育結構的道路，任重而道遠。

2.東、中西部的差異

與城鄉之間的差異雷同，由于我國長期處于經濟轉型期間，“轉型”，轉什么的型，其中之一就是要縮小東部沿海城市與中西部的差異。東部地區由于其地理位置的優越，使其經濟較中西部地區相對發達。改革開放以來，也正是由于東部地區的極大貢獻拉動了我國經濟的飛速發展。然而，在我國經濟高度發展的今天，我們不應該一味地追求經濟的增長，而忽略了公平問題。很顯然，東中西部的差異已經愈演愈烈，這其中當然包括教育在地區間的差異問題。根據2007年教育經費統計數據及經過計算所得數據表明，僅生均預算內公用經費及生均預算內教育經費兩項，在普通小學階段，東部地區平均為5 302元，中部地區平均為2 612元，西部地區平均為2 639元，很明顯，東部地區的平均水平超過了中部與西部之和；在普通中學階段，東部地區平均為6 627元，中部地區為2 966元，西部地區為3 128元，東部地區的平均水平同樣超過了中部與西部之和 [6]。東部地區相對比較發達，當然其對教育的投入也相對較多，教育也相對更加受到重視；而中西部地區，尤其是西部地區，其經濟較為落后，致使發展教育事業也比較落后。那么，長此以往，經濟越發達，教育越受重視，從而教育對本地經濟發展的促進作用越大，當地的經濟就越發達；反之，其本地的經濟就越落后。

本文將全國31個省市（除港澳臺）國家性教育經費經過整理統計得到表2。

表2表明，國家對于東部地區教育的投入要高于中部和西部。2007—2009年，中部和西部的總和近似于和東部的數值相等，足以見得東部與中西部的差異。另外，東三省中，遼寧省對于教育的投入要遠遠高于吉林省和黑龍江省，也從一方面證實了沿海東部地帶的優勢（遼寧部分地區沿海）。同時，從表2中顯見，2007—2010年，不論東部還是中西部地區，國家對于教育經費的支出一直在增加，這是與經濟增長相適應的，然而卻不同步。

二、對我國財政教育支出的政策及建議

鑒于我國財政對于教育支出不足的現狀及與國際上的差異，財政教育體制的完善和改革勢在必行。

（一）建立以政府為主、市場調節為輔的投資機制，拓寬投資融資渠道的教育投資體制

作為政府繼續加大對教育的投資力度，將教育支出的比重提高到與經濟增長相適應的程度。同時，做到宣傳到位，喚醒社會各界人士對于教育事業的熱忱。各級地方政府應配合拓寬投資融資渠道，鼓勵有能力的熱心人士對民辦學校資助。教育本身作為一種公共物品，同時也是一項公益事業，它的社會回報率就是教育出更多優秀的人才，使這項人力資本實現自我價值并為社會創造更大的效益和財富。因此，我們應該看到優質教育的價值，并積極為實現其價值而進行投資，這樣經濟與教育便相輔相成，互相促進。

（二）完善政府轉移支付制度，縮小城鄉、東中西部的財政教育支出的差距

教育作為一種公共物品，本身具有很強的溢出性，這是與我國多年的經濟體制和歷史背景分不開的。即經濟發達的地區更發達，而越貧困的地區越是無人問津。因此，要解決教育的這種外溢性，就是要進一步完善政府轉移支付制度，上級政府加大財政轉移支付的力度，對具有外溢性的教育進行內在化的調節。同時，教育轉移支付作為財政轉移支付的重要部分，更應該注重公平合理，提高教育支出的透明度，地方各級政府要明確其職責，上級對下級負責，下級對上級監督到位，這樣可以從一定程度上保證地方基層政府對于教育投入的力度。另外，政府轉移支付制度的完善將進一步健全教育系統，確保每個孩子不論出身貴賤都可以享受到平等的受教育機會，削弱“擇優入學”的現象。進一步地，政府應加大扶持經濟欠發達的貧困地區，重點加強對中西部及農村落后地區的財政投入，其中包括對教育基礎設施的制備、師資力量的投入等。在經濟轉型的今天，要做到教育轉型與經濟轉型同步。

（三）繼續加強對教育的投入與監督，完善教育投入的結構

近幾年，我國的財政收入與經濟增長同步，同樣比較可觀，但是正如前文闡述，用于教育方面的支出卻只占其一小部分。雖然，現在越來越多的政府官員和學者已經明確地了解到教育對一個人、一個家庭，乃至一個國家的重要性，漸漸將教育的重要性提上了日程，但是顯然力度不夠。理論與實踐都已經驗證，一個國家對于教育的投入越多，越重視受教育程度，其經濟發展就越好越快。所以，為了趕超國際財政教育支出水平，在適度加大收取教育經費的同時，各級地方政府也可以適當的增加征收用于教育方面的稅費。另外，國家為了縮小城鄉收入差距而進行了稅改，取消了農村教育稅附加，然而這一政策卻使得地方政府的財政收入減少了，尤其是經濟欠發達地區。地方政府財政收入減少勢必會引起對于教育投入的減少。因此，國家有必要對稅改進行一些說明，開征一些新的稅種，如對壟斷行業如鐵路、電力、金融等方面多征收一定的稅費，也可以在房地產投資、固定資產投資等高利潤行業征收一些稅費，以彌補由于稅改造成的財政缺口，從而使得教育經費不至因為財政的短缺而有缺口。

對于完善財政對于教育投入結構方面，在法律法規的規定范圍內，允許學校進行一些適度適量的收費，但要特別注意規定農村及偏遠落后地區的收費標準，切實做到減輕經濟欠發達地區在某些收費項目上的負擔，同時配合適度的國家轉移支付制度力度，提高教育資金，尤其偏遠落后地區資金的利用力度。

參考文獻：

[1] 蘭菲菲，諶薪羽.由國家獎助學金制度引發的思考——淺談我國財政教育支出現狀及政策選擇[J].科教縱橫，2011，（2）.

[2] 石利芳，王愛華，孫樂為. 我國義務教育經費投入問題研究——基于經濟學視角的分析[J].教育研究，2011，（9）.

[3] 王愛民.財政分權、地方政府行為與公共教育支出[J].金融與經濟，2009，（12）.

[4] 張小燕，孫亦軍.適應公共教育需求的財政體制研究[J].國家行政學院學報，2011，（3） .

[5] 王善邁，袁連生，劉澤云.我國公共教育財政體制改革的進展、問題及對策[J].北京師范大學學報：社會科學版，2003，（6）.

[6] 王蕾. 淺談財政教育投入的不足與產出分析及建議[J].知識經濟，2011，（19）.

[責任編輯高惠琦]

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