“三公”經費績效審計對策探討

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“三公”經費績效審計對策探討

作者：郭衍瑋高丹

商業會計 2015年05期

“三公”經費是行政事業單位正常工作有序開展的基本經費組成部分，是政府履行公共職能、提供公共服務必不可少的支出。在“八項規定”、厲行節約反對浪費的背景之下，中央出臺了一系列的配套制度，建立了“1+20”制度約束體系。其中“三公經費”是反對浪費的重要組成部分，在制度的約束下，2013年1-11月中央和國家機關113個部門和單位本級公務接待費、因公出國（境）費、公務用車購置及運行費與2012年全年相比下降幅度分別為42.9%、38.1%、10.9%，31個省區市直屬單位本級公務接待費、因公出國（境）費、公務用車購置及運行費與2012年全年相比下降幅度分別為36.2%、32.7%、15.3%。“八項規定”為完善“三公經費”監管提出了制度性的要求，保證了“三公”經費的合規性。

但隨著社會民主意識的不斷增強，社會公眾不僅僅關心財政資金和公共資源是否“取之于民，用之于民”，更關心經濟活動進行的經濟性、效率性和效果性審查和評價。因此引入“三公”經費績效審計就顯得十分必要。目前績效審計理論研究主要集中在政府領域，分析國內外政府績效審計的差距，總結國外績效審計的優點，提出改進措施，從戰略、法律法規、評價指標建立、審計模式的角度完善政府績效審計。有關細化政府績效審計——“三公”經費績效審計的理論研究卻相當有限，主要基于“三公”經費公開角度探討績效審計，存在對“三公”經費信息披露透明度不高、績效評價標準不夠系統等問題。故本文從政府績效審計角度探討“三公”經費監管創新研究，構建科學的審計監督和問責機制，促進和完善相關制度和黨風廉政建設，突破監管瓶頸與困難，提高監管效率與效果。

二、“三公”經費績效審計的必要性

（一）高額“三公”經費需要加強管理

“三公”經費在國家制度的約束下，預算數近年保持著下降的趨勢，財政部2014年預算數與2013年預算數相比，下降了49.75萬元，民政部2014年預算數比2013年下降了80.35萬元，審計署2014年預算數比2013年下降了60.71萬元。但從2014年“三公”經費開支預算總額來看，依舊呈現高支出的狀態，國家統計局2014年“三公”經費預算數高達10 596.29萬元，交通運輸部高達8387.94萬元（見表1）。

（二）開展績效審計的優點

績效審計是對活動的經濟性、效率性和效果性進行評價，也就是“3E”審計，目前已經發展到“5E”審計，對“環境性”、“公平性”也展開了研究，績效審計相比于傳統政府審計，不僅能夠解除受托經濟責任，體現“取之于民，用之于民”的觀點，而且具有價值增值功能，通過績效審計，為政府管理提出改進建議，讓各項活動更有效地開展。績效審計可以更加全面地核實政府受托經濟責任的履行情況，在傳統政府審計重視事后評價的基礎上，兼顧事前與事中監管。

在傳統政府審計保證“三公”經費消費合規、合法的基礎之上，開展“三公”經費績效審計，適應了“三公”消費在公開過程中，公眾對政府職能運轉進行系統性、全面性和多層次性評價的需求。

1.公務接待費。在傳統審計在檢驗公務接待開支是否嚴格遵守各項定額標準的基礎上，績效審計主要回答各項公務接待消費是否本著厲行節約、反對浪費的作風；公務接待的目的與結果是否達到了預期的效果；是否有更高效、更經濟的方案。

2.公務交通補助費。在國家取消公務用車的制度出臺后，以公務交通補助費的形式替代“三公”中的公務用車。公務交通補助費績效審計主要關注其分配的公平性，避免受“官位階層”過多的影響。對于外出頻繁的崗位，績效審計主要關注其分配的科學性，避免因補助過低而間接導致的“懶政”行為。

3.公務出國（境）。公務出國（境）一直是難以監控的部分，主要從事前和事后加強績效審計，通過績效審計可以判斷公務出國（境）各項消費的有效性與效果性，在達到預期目的的前提下，是否有更加經濟的方案。

三、落實績效評價，完善“三公”經費

有關“三公”經費的各項開支大都是服務性行為，有些效益是間接的、潛在的，難以對其進行量化性分析，因此在對“三公”經費績效審計的過程中應該定性與定量相結合，評價其經濟性、效率性和效果性。

（一）公務接待費實行分類評價制度

在公務接待績效評價中，應該根據被評價對象的特點進行分類，實行分類評價的原則，各部門按公務接待目的劃分。如環境保護局依據開展的接待活動主題，分為以提升環境為目的的公務接待活動和提升內部管理、加強上下級交流的公務接待活動，以提升環境為目的的公務接待活動又細化分類實施績效審計，如空氣的改善、水質的改善、植被覆蓋率提高等。例如各部門為治理水污染而產生的公務接待費用，帶來的效益多少，我們無法去量化，因此要通過審計師去判斷“三公”經費開支所帶來的環保效益，通過對水質的檢測，與其他年度的水質質量進行縱向比較，同時依據水質改善程度和“三公”經費的開支數額與其他省市具有同樣性質的“三公”經費開支進行橫向比較，通過兩維度的比較來判斷經費開支的“5E”性。因此，績效審計應該對相似主題會議進行分類、匯總，最終在測試空氣、水質、土壤等資源的質量改善程度和公職人員的自我評價上來判斷其投入的有效性，以提升內部管理，加強上下級交流，監督公務接待活動產生的費用。

（二）公務交通補助費實行工作崗位評價制度

2014年7月16日黨中央下發了《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》，方案要求取消副部級以下領導干部用車，取消一般公務用車，并將普通公務出行社會化，適度發放公務交通補貼。取消一般公務用車，對于降低公務用車開支起著至關重要的作用，但也會帶來一些問題。績效審計已由原有的“3E”發展成“5E”，“5E”包含“經濟性、效率性、效果性、公平性、環境性”，而公務交通補助最難保證的便是其分配的“公平性”，《中央和國家機關公務用車制度改革方案》中規定：司局級每人每月1 300元，處級每人每月800元，科級及以下每人每月500元。但各單位可根據實際情況，從公務交通補貼中劃出一定比例作為單位統籌部分，用于解決不同崗位之間公務出行不均衡等問題。

如何管理公務交通補助中的單位統籌部分金額，以及是否解決其不均衡的問題，是績效審計關注的重點，因此在績效審計的過程中，公務交通補助應實行工作崗位評價制度，根據崗位的外出頻率，判斷公務交通補助的合理性，尤其關注補助過高的崗位，是否過多受到“官位階層”的影響；對于外出頻繁的崗位也要審查其補助的科學性。

（三）因公出國（境）費實行成果評價制度

公務出國（境）的主要目的是交流和學習，由于受地域和時間限制，我們難以及時判斷公務出國（境）產生費用的合理性，因此加強后期績效審計就顯得十分關鍵，通過對后期公務人員審核、評價，來判斷公務出國（境）的有效性。以提升學術能力為目的的出國（境）活動，應以出國人員撰寫課題的數量和層次、發布的論文數量和刊物級別、培養學生的數量和質量作為績效審計衡量指標；以提升教育水平為目的的公務出國（境）活動則以學校的升學率和科研成果數量來判斷其投入與產出的比例，結合定性分析，判斷出國（境）各項開支的有效性和必要性。

從整體上把握，“三公”經費績效審計的主要衡量標準是：（1）該政府轄區的人均GDP指數，通過GDP指數的變動來衡量“三公”活動開展的“5E”性，投資于項目工程過程中產生的“三公”經費開支則通過項目的財務比率來進行判斷。（2）公民對政府部門或項目的滿意程度也可以體現政府職能發揮的有效性，通過民意調查，獲取公民滿意度指數，能夠為績效審計引入很好的評價指標。（3）內部經費有無貪污行為和貪污行為的數量可以折射內部控制系統的完善程度。依據這些信息，審計師進行判斷，得出審計報告：一方面能夠反映出政府的開支是否得到了預期結果，是否有效地使用了各自資源；另一方面為“三公”經費開支存在的改進空間提出建議。

作者介紹：郭衍瑋，高丹，云南財經大學會計學院

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