村民自治進程中鄉村關系的偏離

村民自治進程中鄉村關系的偏離

 內容提要：村民自治進程中鄉鎮政權與村委會的關系（鄉村關系）存在著“偏離”成文法律規范的現象，這種偏離嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。作者分析了鄉村關系偏離的主要表現及其成因，并提出了將村委會與鄉鎮人大銜接起來；改革鄉鎮政府政績考核指標制定制度，規范鄉鎮政府行為；明確鄉鎮政府與村委會各自的職責權限；進一步提高鄉村干部和農民群眾的素質等若干對策建議。  

 關鍵詞：村民自治 鄉村關系 偏離

隨著中國農村家庭聯產承包責任制的推行、政社合一的人民公社體制的解體和村民自治的興起，傳統的行政命令─服從型的鄉村關系為新型的“鄉政村治”格局所取代，即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務行使自治權。這樣，在基層農村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權力載體：一是代表國家自上而下行使行政管理權的鄉鎮政權，二是代表村民行使基層社區自治權的村民委員會①。

誠然，包括憲法和《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）在內的一系列成文法律都已確認了村委會的自治性質，并規定了鄉鎮政府與村委會之間的工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規范運作的基本前提和根本保障。但現實中的鄉鎮政權與村委會的關系（簡稱鄉村關系）又常常與成文法律所規范的存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。本文擬在對若干鄉村實地調查的基礎上，著重分析鄉鎮政府與村委會之間關系偏離的主要表現及其成因，并提出若干對策建議。

一、鄉村關系偏離的主要表現

鄉村關系的偏離，最經常、也最突出地表現在許多鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預。

村委會由村民依法直接選舉產生而不受干預，這是它作為村民自治組織的必然要求，它使傳統的鄉村行政隸屬關系喪失其合法依據。也正因為如此，不少鄉鎮政權總是力圖通過種種手段干預、操縱選舉，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。當然，不同的地區，鄉鎮施加影響的方式與效果也有所區別。相對說來，實行直選的地區，鄉鎮對選舉一般不定調子，不劃框子。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認定，確定正式候選人等環節上做文章，其影響力依然存在，但不能完全左右選舉結果。而其他地區的一些鄉鎮則存在直接干預甚至操縱選舉的情況。我們在蘇北某縣調查時，就碰到一個鄉的黨委書記（曾任過縣里推進農村基層民主建設的民政局副局長）以農民素質太低、該鄉情況特殊為由，堅決抵制直選，并且直接操縱幾個村的選舉。有關研究資料和我們的調查均顯示，現階段，鄉鎮政權在村委會選舉中大多能實現自己的目標。而且這種干預一般不會激起村民與政府的沖突，在某些情況下，政府干預（如取消賄選產生的村委會）通常被認為是合法的。

在平時的村務活動中，鄉鎮對村委會的控制不僅采用行政命令的方式，還往往運用手中的資源誘使村委會實現自己的意志。由于農民的組織化程度較低以及轉型期社會問題復雜多變，村委會在遇到諸多棘手問題（如“釘子戶”拒交公糧、提留款、計劃生育問題等）時，自己實在難以解決，非得依靠鄉鎮幫助。同時，村委會還希望能從鄉鎮多得到一些撥款。因此，許多村委會便盡量地貫徹鄉鎮的意圖，有的甚至有討好鄉鎮的傾向。這樣鄉鎮政權利用自己的資源

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