行政法第三形態下的行政主體研究

行政法第三形態下的行政主體研究

行政法第三形態下的行政主體研究

　　中國行政法，正日新月異地發展變化，而以“自由權和社會權——公共行政權”為主軸的第三形態，應當可以說是我們國家未來行政法的發展趨勢，而在行政法第三形態下，未來的行政主體，又是怎樣的身份，應該起到何種作用，將是本文將試圖初步探討的一個問題。

　　一、行政主體的內涵

　　一般認為，行政主體是：享有國家行政權、能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔因此而產生的相應法律責任的組織，其有如下特征（1）享有國家行政權（2）能以自己的名義行使行政權（3）能夠獨立承擔相應的法律責任（4）行政法律關系的一方特殊主體。

　　行政主體的提法，事實上并不是我國固有的法律概念，嚴格來說，它僅僅是行政法學中的一個學術用語。 行政主體這個概念在我國的出現，對應的是“行政機關范式”到“行政主體范式”的轉變。 換言之，我們似可認為，行政主體這一個概念，本身在中國語境下，即具有一種內在的變化性，即這一概念本隨中國行政法而生，那也當隨中國行政法而變。

　　行政主體的本質特征，在于其能夠具有并獨立的行使自己擁有的行政權利能力，正如薛剛凌老師所做的分析，作為一個行政主體，應當具備以下幾個條件：第一，必須是兩人以上的組織體，而不能為自然人個人。第二，享有自身的利益。第三，存在獨立的權利義務。第四，具有獨立的意志。第五，能夠獨立承擔責任。 現有的行政主體理論，對行政主體這一概念的著重點，在筆者看來，乃是在于1、行政主體的非私人性。

2、擁有國家賦予的行政權力。3、行使權力與承擔責任時的獨立性。如此看來，行政主體的概念，看似是對于我國行政法上享有主體地位的行政相關實體進行了很好的概括，將之與私人做了充分的分離。但是，很顯然，傳統的這種行政主體的界定，已經受到了眾多學者的批評詬病。

　　二、現有行政主體理論的不足

　　（一）行政主體的范圍失之過窄

　　現有的行政主體理論，僅僅將行政主體限定為行政機關和法律法規授權的相關組織，問題在于，根據實際情況來看，現有的行政主體范圍，已經不足以合乎于日益繁雜的現代行政的要求。“現實行政中，除了行政機關和法律法規授權組織外，還有為數不少的社會機構或者社會組織也在行使一定范圍、一定事項的行政職權，例如，各種行業協會、社會中介組織、高等學校等。根據現有行政主體概念，這些實際上行使行政管理權的機構和組織并不在行政主體的范圍之內，亦不具備行政主體資格。” 行政主體范圍過窄，勢必會帶來的，是行政法上規制的困難。

　　（二）不利于理清體行政權和行政責任的歸屬問題

　　行政權由行政主體行使，這是現行行政主體理論的通說，然而問題在于，根據一般的行政賠償的理論理解，國家才是行政賠償的主體。那么行政主體理論究竟應該如何解決這種權責上的分離錯位？固守現有的行政主體理論，必將導致這種困難。“從理論上說，行政賠償的責任主體是國家，而這與現行行政主體理論設定的各級行政機關和授權組織為責任主體這一點相矛盾。”

　　（三）忽視行政管理統一協調的內在要求。

　　現代的行政管理，已經越來越不是某一個單一部門就可以完成其單位職責的簡單情況。僅以今次禽流感為例，疾病傳疫的防控，就牽涉到了環保、衛生、交通等多個部門。行政管理日益需要各部門之間的協調合作，現行的行政主體理論對行政主體享有權能的簡單界定，使得各行政實體間，只需要各自擔負一種有限的責任。

　　當然，現有行政主體理論存在的缺陷，絕不僅有上述而已，但現實的考慮，絕不是要因噎廢食的排斥繼續沿用現有的行政主體制度。

　　三、行政法第三形態視角下的行政主體發展

　　在討論行政法第三形態視角下的行政主體發展的時候，我們首先還是要注意到一個基本的歷史背景，那就是現代以來，國家行政職能的日益擴展，行政的疆域大大地突破了傳統的邊界，豐富的行政疆界，一方面帶來的，是政府權能的擴展，另一方面，筆者認為，也是公民權利的一種擴張。行政疆界的拓展帶來的如上結果，事實上會引發如下的問題：1、如何讓政府更好地履行其應有的行政職能。2、如何讓公民更容易地主張其于行政事務中所享有的權利。3、如何在行政疆域擴張的前提下限制政府的權利。

　　根據行政法的第三形態理論，“‘黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”治理模式的提出，是對有限政府的國家任務瘦身要求與服務型政府的國家任務擴展要求之間沖突的回應，而適應新型治理模式并為之提供法治保障，正是構建我國現代行政法第三形態的旨趣所在。” 第三形態的視角下，解決政府日益擴展的權能所帶來的控權與擴權間的矛盾，將政府部分權能放之于社會，是重要有益的方式。

　　行政法的注意力，往往集中于如何控制政府的行政，當然，這也是行政法起源發展的根本，而控權與擴權的矛盾。協調矛盾，則勢必要求不可有所偏袒，如果行政法在大方向上，依舊最后著眼于對有限政府的追求，那么，無論怎樣設計應現實需要而產生的擴權制度，都仍然會在嗣后，由于整個行政法大制度的根本上的控制屬性，而產生諸多的制度具體規范間的沖突問題。事實上，如果一國的行政法制度本質只是為了政府行使權力之便而設計的話，那么，無論怎樣談及限權，也是不可能實現的。而行政法的第三形態能為我們提供的全新思路，則是在談論控權和擴權的時候，我們其實不妨把視界放寬，不只是在政府現有權力框架下討論這個問題，而是意識到，很多事務，原本就不需要交由政府來包辦解決，而是可以把此類功能還之于社會。

　　第三形態視角中的行政主體，顯然已經超越于一般意義上的單一政府行政主體，它也不僅僅包括了一般的被授權組織，它所意圖著眼的，甚至包括了特定情形下設計公共事務的私人。但是，規制政府與帶有行政權力屬性的其它組織及特定被授權人，應該從根本上來說，并不能夠有立法上的完全混同，因為究其根源，第三形態理論，并不是意圖把所有帶有行政權力屬性的非政府主體，都納入到政府行政中來，而是希望能夠將大量的公共事務，從政府舊有行政疆域中剝離歸還給社會。

　　四、結語

　　行政法第三形態，的確為我們提供了一種解決政府控權與擴權的良好進路，即將部分政府權能，歸還于社會交由類似主體解決負責，而同時加以納入行政法體系的規制。相較于傳統上只試圖從政府本體來解決擴權與控權問題，這無疑是一個更為務實與高效的方式。歷史的長期發展趨勢，仍是政府將還權社會，達到第三形態視角中，政府與社會共同體一道發展的某種平衡。

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