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論抽象行政行為納入行政復議的范圍 論文
內容提要
抽象行政行為是政府行為中的重要表現形式之一。現行體制下對抽象行政行為的監督途徑很多，但實際收效甚微。因此，有必要加強對抽象行政行為的有效監督，其中最主要的監督途徑就是將其納入行政復議范圍。本文根據我國現行法律的規定，結合行政復議實踐和海外經驗，提出了將抽象行政行為納入復議范圍的必要性和可行性，并對抽象行政行為進入復議范圍后面臨的申請復議條件、復議管轄、復議效果、復議決定的性質等問題進行了初步探討。
關鍵詞 抽象行政行為 行政復議 監督 范圍
對抽象行政行為復議監督問題是理論界及實際部門十分關注的問題，從1990年起草《行政復議條例》起，就有人主
張將抽象行政行為納入復議范圍，但由于當時條件所限及認識的不統一等原因，最終未能如愿。7年過去了，隨著修改《行政復議條例》工作逐步展開，抽象行政行為的監督問題再度被提上議事日程。那么，抽象行政行為究竟指什么？包括哪些表現形式？在目前監督體制下，有無必要將其納入復議范圍，能否找到相應法律依據？一旦納入之后，又將面臨哪些問題等等，均是理論界應當回答的。本文試圖就上述問題作一粗淺分析，以期引起討論。
一、抽象行政行為的概念及范圍界定
抽象行政行為是一個學理概念，是指行政機關針對非特定主體制定的，對后發生法律效力并具有反復適用力的規范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發生法律效力是指其效力及于未來；可以反復適用是指可以不止一次地適用該規范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關于某項收費的文件是針對非特定人的，而且對未來生效，但對相對
人不能反復適用，不具備第三個條件，因此，收費文件不是抽象行政行為。關于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認為，抽象行政行為是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件的行為。上至國務院，下至鄉政府，各級行政機關都有權依據憲法和組織法實施抽象行政行為。①從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規在內的所有抽象行政行為加以監督和規范，但從我國的法制現狀及法規、規章在執法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入復議范圍不太現實。權衡現行體制下抽象行政行為對行政管理發揮的作用及存在的問題兩方面關系，筆者認為將納入行政復議范圍的抽象行政行為界定為規章及規章以下規范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外，均指規章及規章以下規范性文件。
二、現行體制下對抽象行政行為的監督途徑
根據我國1991年1月1日起施行的《行政復議條例》第10條第一款第一項的規定，公民、法人和其他組織對行政法規、規章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請復議。關于抽象行政行為不能申請復議的理由，《國務院法制局關于〈行政復議條例（草案）〉的說明》給予了權威性解釋："對抽象行政行為和內部行政行為的監督，同對行政仲裁、行政調解以及國防、外交等國家行為的監督一樣，現行法律、行政法規都分別有相應的規定。由這些行為引起的爭議，只要按有關規定辦理即可，沒有必要走復議這個程序。"②在當時看來，盡管抽象行政行為也可能會損害公民、法人或其他組織的合法權益，但解決這一問題已有其他途徑，無需納入行政復議范圍。那么這里所說的其他監督途徑指什么呢？
（一）人大和上級行政機關的監督
從憲法、組織法的規
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