公有住房使用權及其交易問題研究

公有住房使用權及其交易問題研究

    公有住房使用權能否進入市場流轉以及如何交易問題，是隨城鎮住房制度改革不斷深化和展開之后產生的一個現實問題。2002年12月18日，北京市國土資源和房屋管理局出臺《關于開展直管公有住房使用權交易試點工作的通知》，明確提出了直管公有住房使用權可以作為獨立的財產進行買賣。雖然只是個地方性通知，但畢竟使公有住房使用權不能公開有償轉讓的歷史禁區得以突破。然而，該通知也帶來了一系列問題，如公有住房使用權如何界定性質、權能范圍怎樣劃定以及缺乏交易的具體操作規定等等。這些問題如果不能有效解決，將會構成公有住房使用權交易的法律障礙，必然造成立法目的與實際效果的背離。本文將力圖通過公房使用權及其交易問題的分析，進一步探索解決相關問題的法律對策。

    一、公有住房使用權的性質及權能構成問題

    現有的公房使用權如同國有土地使用權一樣，一直沒有立法明確地對其性質進行界定。下面筆者從現有的有關法律規定來對公房使用權性質進行分析。首先，從公房使用權的產生來源來看，公房使用權是公房租賃制度的產物，實際上可以說是一種特殊的租賃權（對使用人來說是承租權），但是這種公房租賃權與傳統民法上的私人所有權基礎上的租賃權是不同的，主要在租賃主體、租金標準、租賃期限和租賃關系的發生方面有區別。因此，它不是一般意義上的租賃權。其次，長期以來，學界有把公房使用權稱作“公房居住權”的，但居住權在大陸法系傳統民法上有其特定的含義，一般指“對他人的房屋以居住為目的而加以使用的權利”，是建立在私人所有權基礎上的為特定個人設定的一種用益權，且不得將使用的房屋出租、轉讓或進行其他處分，因此也不能把公房使用權同居住權相提并論。至于目前的“公房使用權”的提法，本身就是一個性質待定權能不確定的概念。從前面分析和給出的定義來看，公房使用權應該是獨立物權，也是一種新型物權。具體物權類型的設定將在后面有詳細論述。

    性質不清必然導致權能范圍的變化不定，主要表現在公房使用權的可處分性及處分權能的范圍上。實際上，公房使用權的處分權在地方立法中往往有著不同的規定。

    二、公有住房使用權交易的現實問題和法律障礙

    1.公有住房使用權交易規制的必要性、過渡性和長期性

    對公房使用權交易的規制具有現實必要性。首先，“公房使用權”具有客觀存在的交易價值，體現在三個方面：一是通過市場租金與公房租金間的差額收益；二是通過房改受益，這實際上是一種房改政策利益；三是通過拆遷補償和安置收益。這些收益都是由公房使用權帶來的。其次，存在大量的公有住房使用權利益又沒有相應的交易法律規定，必然誘發非法市場交易的泛濫。如社會上流行的“買賣公房鑰匙”的現象，一套“公房使用權”可以被賣到2至3萬元，造成大量的國有資產流失。另外，一些公房承租使用人由于沒有能力購買新房，又不能公開轉讓現有公房，公房承租人的利益得不到合法補償，也導致私下轉讓有很大的市場。因此，與其去堵，不如

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