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流浪的權利與管制
內容提要： 本文從孫志剛事件以及流浪乞討問題出發，探討中央與地方關系的合理化。收容遣送制度廢止后，全國不少城市都出現了治安隱患，從而產生了地方政府是否有權在全國人大立法缺位的情況下采取限制人身自由的措施等問題。本文認為，孫志剛事件所反映的并不是簡單的立法主體越位問題，而是執法過程違法和公民權利缺乏司法保護的普遍問題。《收容遣送辦法》的廢止固然剝奪了地方政府侵犯流浪者基本權利的手段，但它同時也必然給地方的法治化治理帶來困難，因而最終無助于解決流浪乞討所產生的社會問題，也不能為提高執法人員的素質和公民權利的保障提供任何幫助。本文建議轉變中央和地方關系的傳統思維，在允許地方更多自主權和選擇權的同時，更充分地保障公民個人的憲法基本權利。無論是中央和地方關系的法律界定，還是公民權利的憲法保障，都要求建立獨立的司法機構以審查地方立法的有效性。關鍵詞： 流浪乞討，地方自治，中央權限
一、 引言
在每個國家，流浪乞討及其管制都是市場經濟發展到一定階段的產物。隨著改革開放的深入，流浪也成為中國社會的一個突出問題，并很快產生了政府對流浪乞討行為的管制。經濟改革剛開始，中國農村就突顯出地少人多的問題，農村的貧困流動人口大量增加。許多農民來到城市謀求生計，其中有些成為今天為城市繁榮作出貢獻的“民工”，有些卻自愿或不自愿地淪為沒有職業的流浪人口，主要靠乞討為生。雖然流浪和乞討現象是中國城鄉差距的直接反映，[1] 因而農村貧困人口到城市追求幸福生活的動機和行為是完全正當的，但是這種現象確實影響了繁華都市的市容環境，給城市居民的生活和安全帶來了一定的困擾。且近20年來，“乞丐”的含義和成分變得越來越復雜，乞討行為發生了一定程度的“異化”。[2] 有些所謂的乞丐并不真正需要救助，而是將乞討當作一種收入不菲的“職業”，有些乞丐甚至結成團伙從事有組織的犯罪活動。不論流浪乞討行為本身的正當性如何，它所帶來的社會問題必須在憲法和法律的范圍內通過制度加以解決。[3]
“為了救濟、教育（www.xfhttp.com－雪風網絡xfhttp教育網）和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，”國務院于1982年頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，通過收容和遣返原籍的辦法解決流浪乞討問題。[4] 盡管收容遣送制度具有良好的初衷，20多年的實踐逐漸暴露出它的一些弊端。因為種種原因，各地收容所并不能保證所有收治人員都受到人道的待遇。有的收容所疏于管理、玩忽職守，甚至將收容遣送作為創收的來源。2003年3月發生的孫志剛事件絕不是偶然的，而是集中反映了收容遣送制度在實施過程中存在的種種問題。[5] 更重要的是，《收容遣送辦法》的制定主體不合法，因為根據1996年制定的《行政處罰法》第九條，限制人身自由的行政只能由全國人大或其常委會制定的“法律”設定；2000年實施的《立法法》第八條進一步明確規定，“限制人身自由的強制措施和處罰”必須通過法律才能規定，且法律不得將這項權力委托給國務院行使，但收容遣送顯然是屬于限制人身自由的強制措施。
盡管孫志剛本人并不應該是收容遣送的對象，因而事件的性質決定了它只是一個普通的行政違法和刑事案件，[6] 但這一悲劇的發生激發人們在更深的層次上質疑并挑戰收容遣送制度的合憲性與正當性。在3位法學博士致信全國人大常委會并要求審查收容遣送規定的合憲性之后，國務院很快自行廢止了收容遣送辦法，并代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。新辦法將原來強制性的收容遣送改為自愿性質
[1] [2] [3] [4]
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