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預算的憲政價值和法律控制
�。蹆热菡輵椪䥽覐膩矶际前杨A算作為憲法的重要內容，財政立憲原則的確立奠定了預算法治化的基礎。預算是經議會決議而形成的具有法律意義的強制性命令。實現公共財政的目標，進行預算法的修改關鍵在于預算的法律控制，具體包括預算的國家中心主義理念摒棄，預算法律監督的加強，預算運轉程序的健全以及預算責任控制的完善。
�。坳P 鍵 詞］預算，法律，控制，監督
預算作為國家收支計劃體現了國家對公共財產的統籌和支配能力，表明了政府活動的范圍和方向。在法律上，預算是政府對于議會的承諾，經過議會的決議就成為具有法律意義的強制性命令。預算從根本上解決的是國家和人民的財產關系問題，這是一國重要的憲法關系，憲政國家從來都是將預算納入憲法之中作為憲法的重要內容，并據此制定專門的預算法。預算調整的對象針對憲政國家的物質基礎，通過預算資金的籌集和分配反映了人民與政府之間財產關系，在租稅國家則體現為納稅人和政府之間資源的重新配置關系。預算法是現代國家財政制度的核心，財政立憲主義原則在現代法治國家的普遍確立為預算制度的民主化、法治化奠定了基礎。現代預算制度最早出現在英國，是在代議制機構監督國王財政權的過程中產生的，此后，在英國逐漸形成了議會對國家的財政收支統一進行審議和表決的預算議會主義原則。從英國憲政發展史可以得知，民主、法治是公共財政得以建立的前提。近代以來各國憲法規定了預算的基本原則，據此預算制度得以具體化并逐步完善。
現行財政轉軌、實現公共財政目標，根本途徑是重建預算制度，財政改革是一項系統工程，牽涉經濟、政治、社會各個方面，但關鍵是預算的法律控制�！额A算法》的頒布至今已有十年，《預算法》的修改已經列入全國人大常委會的正式工作日程�！额A算法》頒布初期，其適應了我國財政體制改革的要求，這一政府主導型的預算模式節約了中國財政收支的制度成本，體現了改革開放初期中國經濟改革效益優先的價值追求。然而，這一政府主導型的預算模式自始存在的弊病所隱藏的危機卻日益加深，即預算權力的政府實際的掌控造成的預算議會主權的有名無實，以及預算權力的集中形成的預算的長官意志增加了預算的風險。其最終使得《預算法》原來可能帶來的效益也喪失殆盡。可以說，中國目前的預算體制與財政法治還有相當大的差距。值得欣慰的是，隨著中國法治建設的發展，特別是依法治國憲政原則的確立，財政領域民主理財、依法理財的理念已經成為新時期政府財政工作的指導原則，這是中國實現公共財政目標的重要前提和邏輯起點。適應這一要求，修改后的《預算法》需要在價值理念和法律精神上有所創新，并在此基礎上，重新對預算進行制度設計，并通過完善預算的實體和程序規范，加強對預算的法律監督和責任控制。
一、摒棄預算的國家中心主義理念
預算應以政府為主導，這符合預算的基本規律。但如果過分強調政府對預算的控制而忽略預算的議會主權和民主監督便違背了預算的憲法精神。在歷史上，財政作為政府財政收支的基本計劃。經歷了國王財政、國家財政到公共財政的三個發展階段，民主政制確立的議會民主主義原則促進了預算從國家預算向公共預算的轉化和發展。代議制機構是政府預算的組織制度前提，是制約專制的政治組織。政府預算就是在代議制機構監督國王的財政征收權的過程中產生的，議會最終實現對財政權的控制，完整的、現代意義的政府預算才算確立。[1]預算制度就是社會成員參與和監督國家財政活動的法律規范，立憲政治的歷史可以說是現代預算制度的成立史。[2]
我國的《預算法》開宗明義，確立了國家對預算的管理原則�！额A算法》第一條規定，“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法�！痹谶@一基本原則的指導下，中國《預算法》的制度設計整體上都體現了國家
[1] [2]
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