從師資均衡配置看城鄉教師流動機制構建論文

時間：2023-04-27 11:05:22 論文范文我要投稿

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　　摘要：教師資源配置失衡根源于教師待遇的巨大差距。促進教師資源均衡配置必須調整城鄉教師勞動力價格，建立教師流動的利益協調機制。國內外教師流動的實踐探索為我們提供了有益的借鑒。實行教師全員流動才能從根本上實現教師資源的均衡配置。為此，我國須從國情出發對教師流動程序、對象、地區、期限以及身份管理、績效考評和激勵機制等方面進行系統考證，進而構建完善的城鄉教師定期流動制度。

從師資均衡配置看城鄉教師流動機制構建論文

　　關鍵詞：城鄉教育；教師資源；均衡配置

　　隨著教育差距尤其是城鄉教育差距日益懸殊且進一步擴大，縮小城鄉教育差距、促進基礎教育均衡發展越來越成為時代的焦點課題。消除教育差距必須從教育資源配置上著手。對于物質資源，政府只要有財力和決心，就可以在短時間內實現均衡配置。然而作為生產力要素中唯一具有能動性的人力資源，要實現均衡配置卻要復雜得多。因此，教師資源的均衡配置是實現教育均衡發展的關鍵所在，也是難點所在。

　　一、教師勞動力價格調整是均衡配置教師資源的前提條件。

　　從宏觀上講，均衡配置教師資源必須從兩個方面著手：存量調整和增量補償。在廣大城鄉校際師資差距已相當懸殊的今天，單從新增師資方面補償弱勢學校是遠遠不夠的，必須從根本上對現存師資配置進行調整，實行大面積教師隊伍有序流動，才能真正促進教師資源在城鄉學校之間的均衡配置。大面積教師流動不僅是必須的，也是必然的。事實上，我國各地早已普遍存在教師流動。但目前的教師流動主要是單向上位流動，即優質師資單向地從農村流到城市，從小城市流到大城市，從普通、薄弱學校流到重點學校。這種單向上位流動雖是市場作用的必然結果，卻也是造成教育差距不斷擴大的重要原因。要均衡配置師資不僅要遏制這種單向上位流動勢頭，而且還應反過來，讓優質師資“倒流”回去，直到校際師資相對均衡。為此，行政干預的作用固然應該強化，但仍離不開市場法則的運用，即充分發揮市場在資源配置中的基礎作用。具體說來，就是要應用行政手段，重新調整城鄉教師勞動力價格，讓勞動力價格即教師待遇來調控教師資源的供需平衡。雖然行政手段還有多種措施，如還可以利用行政力量通過政治思想和文化意識的影響干預教師流動，但這些只能起到輔助作用，最根本的還是要靠調整教師待遇，發揮勞動力價格的扛桿作用。

　　盡管教育是公共服務領域，不是純經濟領域，因而不能完全由市場配置其資源（即使是純經濟領域也不能迷信市場而單純依賴市場以至于放棄計劃手段的調節），政府的行政干預是必須的。但我們必須認識到勞動力市場或人才市場在實踐中對教師資源配置起到的基礎性作用。因此，行政干預教師流動必須而且也只有在遵循市場法則的基礎上才能真正發揮實效。教育行政干預在師資配置中的作用就是要讓教師在“有利（包括物質和精神利益）可圖”的背景下朝著政策意圖方向流動。這樣才能不損害甚至更好地調動起教師工作的積極性，從而提高教師勞動力這個教育生產部門中最活躍要素的生產效率。否則，教師流動就只能流于形式甚至成為教育傷害和災難。

　　促進我國教師合理流動的勞動力價格調整應包括三個方面：一是城鄉教師待遇的調整；二是對流動教師進行流動成本補償；三是對流動教師進行差異補償（包括地區差異和校際差異等）。

　　首先，教師資源校際分布不均根源于校際教師待遇的巨大差距。要實現教師資源均衡配置就必須改變這種城鄉教師待遇相差懸殊的局面，統一城鄉教師待遇，實行“同工同酬”——同級同類學校里同職稱的教師收入相當，使農村教師待遇不低于城市教師。這不僅是城市教師流動到農村任教的重要基礎，也是吸引新教師到農村任教的基本條件。

　　其次，教師流動是要付出代價的，這種代價不僅包括貨幣性成本如交通費用等，也包括心理和精神方面的損失。流動給教師的工作、學習、生活等諸多方面都會帶來困難。教師流動取得的巨大社會回報就是城鄉教師資源得到了均衡配置、流動教師在教師隊伍中產生了“鯰魚效應”以及教師隊伍素質的整體提高。因此，這種“流動成本”理所當然應該由政府來“買單”或“補償”。

　　一般來說，教師自愿流動到一個新地方的最起碼前提不僅要“同工同酬”，有流動成本的補償，而且新舊環境的各項條件也應大致相當，即自然和社會條件的主要方面如氣候、地理、交通、文化等的基本相當。在政治經濟文化發展不平衡、城鄉教育差距懸殊的我國，這是很難辦到的。因此，解決這個問題的唯一辦法就是：給予流動教師以相應的差異補償。在這方面，日本的經驗與做法值得效仿。在校際差距和地方差距較小的日本，都設立了各種補償項目如偏僻地區津貼、寒冷地區津貼、單身赴任津貼等對流動教師進行補償。

　　實行“同工同酬”以及“流動成本”和條件差異的補償，這一切待遇的總和就是調節教師勞動力資源在城鄉學校均衡配置的“交換價格”——雖然這種價格并非由市場自由競爭形成，也許還說不上是嚴格意義上的市場交換價格，但它卻確實能起到調節教師勞動力流動（市場交換）的市場價格的扛桿作用，也是政府運用行政干預手段促進城鄉教師反向或雙向流動的必備前提。

　　二、促進師資校際均衡配置的教師流動模式比較。

　　從目前國內外教育理論和實踐的探索來看，為實現師資均衡配置，促進教師合理流動主要有兩種運行模式。一種是弱勢補償模式，如我國浙江杭州等地實行的“教師互派”（不同學校之間相互派遣教師到對方學校任教一段時間，被派教師人事制度不變，待遇不變）和山東泰安等地的“對口支援”（城市學校每月派遣2－3位優秀教師到農村學校支教）。這種模式由于流動教師比例太小且各校不可能派出真正優秀教師進行交流，派出教師支教的時間也很短（一兩個月）而難以進行績效考核，教師交流僅靠行政強制手段并未能調動教師的工作積極性等，致使活動基本上流于形式，很難真見實效。這種模式不可能真正實現教師資源的均衡配置，最多只能作為一種輔助形式。

　　第二種模式是全員流動模式，如日本、韓國等國實行的教師定期輪換制度。教師定期輪換制度是以制度的形式剛性地要求符合一定條件的教師在不同學校輪崗執教，以促進教師資源在一定范圍內均衡配置的一種教育人事制度。它最早實施于“二戰”后的日本。20世紀60年代初，該制度走向法制化軌道而趨于完善，其具體做法如下。流動教師人選：凡在一校連續任教10年以上以及新任教師連續任教6年以上者；為解決定員超編而有必要流動者；在區、市、街道、村范圍內的學校及學校之間，如教師隊伍在結構上（專業、年齡、資格、男女比例等）不盡合理，有必要調整而流動者。不應流動的教師是：任教不滿3年的教師、57歲以上未滿60歲的教師、妊娠或休產假期間的教師、長期缺勤教師等。操作程序：一般是每年的11月上旬，

　　由縣一級教育委員會發布教師定期流動的實施要旨，內容包括地區的指定、有關原則、要求等，全體教師都要填寫一份調查表，其中包括流動的意向；最后在充分尊重本人意愿的基礎上，由校長決定人選，并報上一級主管部門審核，最終由縣（都道府）教育委員會教育長批準，到來年的4月新學期前全部到位；校長則由教育長直接任命換崗，本人也可以提出申請。流動地域：一是在同一市町村之間的流動，二是跨縣一級（相當于我國的省一級）行政區域間的流動，前者所占比重很大，偏僻地區學校同其他地區學校間以及不同類型學校間教師交流的比例大致平衡。日本文部省根據近年來教師的平均流動率推算，全國公立基礎教育學校教師平均每6年流動一次，多數縣的中小學校長3—5年就要換一所學校，一名校長從上任到退休，一般要流動兩次以上。日本的教師流動制度至今已實施了50多年，并收到了多種功效：一是不斷提高了教師的工作熱情和創新能力，增加了教師多種工作經驗；二是合理配置了教師資源，保證了學校之間教育水平的均衡；三是打破了教育的封閉狀態，使學校始終充滿活力。

　　目前，韓國、澳大利亞等國也都已形成了完備的教師定期輪換制，并將其作為促進區域教育均衡發展的一項制度。從理論和實踐來看，這種全員流動模式見效快，能從根本上解決師資配置的不均衡問題。我國不少學者對這種模式進行過研究并提出了我國實行教師定期流動制度的主張。我國哈爾濱等地也正在進行此類模式的試點。

　　哈爾濱具體做法如下。流動對象：以骨干教師、名優教師為重點；輪換比例為該部分教師的十分之一左右；男滿45歲、女滿40歲及女教師妊娠期和哺乳期原則上可不參加輪換。運作方式：教育行政部門根據具體情況確定結對學校，具體教師流動由結對學校具體協商，簽訂協議；每年輪換比例視當年教育事業發展和教師隊伍需求確定，輪換時間不少于一年，一般期限3—5年。人事關系：在教師定期流動期間，教師與流入學校形成人事關系，流動任務結束后回原學校，由學校負責接納并安排工作。輔助措施：參與輪換的教師工資向上浮動一級。監督機制：簽訂對口支援《責任書》，明確對口關系的學校雙方要確立教育教學全方位的相互責任，明確雙方的任務、目標、責任、措施、期限等內容；市教委每年對全市對口支援和輪換工作進行檢查和評估，評估結果作為該單位及其領導工作業績的重要內容。

　　另外，湖北十堰市、河南南陽市、江蘇徐州市也對實行教師定期流動制進行了有益的探索，并取得了較好的效果。但由于教師定期流動制度在我國尚處在嘗試階段，不僅實施條件不夠充分，有些理論問題還沒有得到完全解決，而且制度也很不健全，還需要在理論和實踐中進一步探索完善。

　　三、關于我國實行城鄉教師定期流動的制度構想。

　　從上述國內外的實踐探索來看，筆者認為，我國促進師資校際均衡配置，應采用教師全員流動模式，實行教師定期流動制度。首先由國家制訂教師定期流動的相關政策、法規，使教師定期流動形成制度且有法可依。各地區根據情況從工作年限、身體狀況、性別特點等方面限定在職流動教師（包括校長）范圍，新增師資則直接參與輪崗流動任教，并完全向薄弱學校、農村學校調劑。縣或者相當于縣一級的教育行政部門發布教師定期流動的實施細則，內容包括流動地區、要求和待遇等；全體教師填寫意愿調查表；由縣一級教育行政部門派人在充分尊重教師本人意愿的基礎上確定流動到具體學校的人選；實現教師在城鄉同級同類不同學校之間輪崗執教；每年對流動教師進行獨立檢查和考核評估，并執行相應的激勵機制。

　　另外，在制度的具體構建上相關部門還應注意以下幾個問題。

　　第一，流動制度的構建要尊重教師和各地區的實際情況。教育工作是一項極具復雜性和創造性的育人活動。流動教師人選的確定，務必要堅持公平公正的原則，充分尊重教師意愿，并加強對流動教師的人文關懷。對于教師在流動中可能產生的困難相關部門都要給予關注并在政策中有所體現。

　　對于流動的地區范圍應根據各地實際條件，在堅持就近原則（一般在縣域內）的基礎上給予考證和確定。為了減少利益沖突和教師隊伍波動，教育主管部門可以將縣域劃分幾個學區，先在學區內幾個鄰近鄉鎮之間實行教師流動，然后根據實際需要和教師意愿對部分教師實行更大范圍的交流，但必須打破重點學校和非重點學校、城市學校和農村學校之間的流動界限，實行平等的校際交流。

　　第二，關于流動教師的身份管理問題。在實行教師定期流動的過程中，各學校可能因升學率問題而不愿派出優秀教師。為了避免教師流動的校際阻礙，有必要重新定位教師身份。近年來，不少學者提出將義務教育教師納入公務員系列，盡快建立國家公務員制度。目而國際上，許多國家都把義務教育教師定位為公務員或公務雇員（如美國和英國）或教育公務員（如日本）。事實上，義務教育教師執行的是國家公務。這種公務性質也正是我國中小學教師始終難以真正實行聘任制的根本原因。重申教育工作的公務性和確立教師公務員身份不僅可以提高教師的社會地位，縮小教師待遇的差距，而且還能為教育主管部門在區域內調整教師資源配置和實行教師定期流動制度提供法理依據（公務員交流是公務員的一項法定義務）。參考我國公務員分類管理改革中的技術類公務員的聘任和異地交流制度，筆者認為，可以把我國義務教育教師的身份定位為專業技術科類公務員。這樣一來，不僅從產權屬性上實現了教師資源國有化，從而避免將教師資源產權學校化，而且也便于禁止諸如“公辦學校私自或不公開招聘教師以及私自聘調其他學校甚至邊遠農村學校的優秀教師”等繼續拉大校際師資差距的行為。確立了教師公務員身份，實行了教師資源“公有制”，就可以對流動教師進行“無校籍管理”。教師不固定屬于某一所學校，有利于打破教師資源的校際壟斷，促進教師資源均衡配置。

　　第三，對于教師流動的期限問題也應有一個科學的考慮。目前，不同地方制訂的方案中教師流動的期限大相徑庭：哈爾濱規定輪換時間不少于一年，一般期限為3－5年。杭州臨安市竟然沒有規定具體時間，上海長寧區則規定為3－6年。還有的地方規定為兩個月或者半年。山東省泰安市、濰坊市等地則實行一個月的輪流支教。教育教學是一項系統長期的復雜工程，短短一年半載甚至一兩個月，流動教師適應新環境都還來不及，那還能發揮什么教育作用？同時因為時間太短，績效也無從評估，這必然使得教師流動淪為一種職責權利不對等的工作更替而不能激發流動教師的工作熱情。這種形式主義的做法不但事與愿違，收不到什么成效，反而會打亂正常的教育教學步驟。

　　有研究表明，一起工作的科研人員，在一年半到五年這個時期里，信息溝通水平最高，獲得成果也最多。根據這一研究，學校作為教學科研組織，要想充滿生機與活力，教師流動期限應在1。5－5年之間為宜。

　　另外，從我國學制來看，小學一般為6年（分低、高年級段各3年），初中、高中各3年。根據教育影響的一致性、連貫性規律，在每一個教育階段內不宜頻繁更換教師。同時，我國教師聘任制也是實行3年一屆的聘期。從國外看，日本教師平均每6年輪換一次，韓國教師每2－4年流動一次。因此，綜合考慮，我國教師流動期限可為3年或6年。但考慮到教師流動過于頻繁會增加流動成本，并給教師生活帶來不必要的動蕩，中小學教師每6年實行一次輪換流動應最為適宜。這種流動期限的確定既有利于對教師進行考核評估和激勵，又能充分提高教師的工作積極性和發揮教師流動的最大效益。對此，政府應在制度上作出明確規定，并對所有符合條件的教師實行剛性要求，一視同仁，不因人而異，不搞彈性規定。

　　第四，對流動教師的績效考評和激勵至關重要。不對流動教師進行績效考評或考評不當（尤其是對于城市教師到農村學校工作和農村教師到城市學校工作的考評）都不會對流動教師產生恰當的激勵效應。目前，我國各地實行的各種形式的教師流動實踐中，普遍存在著這樣的問題，因而影響了教育教學質量的提高。為此，各地教育主管部門必須重視績效考評，對于城市到農村學校工作的教師和農村到城市學校工作的教師，應分別制訂專門的考評方案。

　　當然，只要不同學校教師間的收入存在巨大差距，城鄉教師的定期輪換流動制度就難以真正有效實施，而其他任何企圖均衡配置教師資源的努力也終將徒勞無益。相反，只要實現了城鄉教師“同工同酬”，并給予流動教師相應補償和獎勵，那么無論對于在職還是新增教師來說，在一定學區內流到何所學校進行限期任教就不是什么大問題了。總之，建立流動教師利益協調機制是教師定期流動制度得以順利實施的關鍵所在。沈陽市就是因為把教師流動的前提工作做得較好（如縮小了校際待遇差距，建立了對流動教師晉職晉級傾斜等激勵機制），取得了較好的實效。日本之所以能長期推行教師輪換制度，其成功的訣竅也在于此。根據日本法律，義務教師教職員的工資高于普通公務員。同時，日本還設立了各種專項津貼用于對流動教師的激勵。我國教師不僅在事實上低于公務員，而且城鄉教師待遇也千差萬別，我國要真正實現教育均衡發展還需要政府的堅定決心和實際行動。

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