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構建財政支出績效評價體系論文
內容摘要： 財政支出績效評體系，是公共財政的重要組成部分。本課題借鑒美國和澳大利亞公共支出績效評價方法，按照本土化的理念，提出了一套建立我國財政支出績效評價體系的基本思路：在評價方法上，借鑒西方市場經濟國家探索的十幾種方法，形成我國特色的評價方法；在評價原則上，遵循相關性、經濟性、重要性和可比性等原則；在評價主體上，分為負責績效評價的政府機構、具有專業判斷能力的專家組和社會公眾三部分；在評價內容上，分為一般預算支出的績效評價和項目支出預算的績效評價兩個部分；在評價指標上，分為子系統層、要素層、狀態層、變量層和指標群等五個層次。通過上述分析，力求使本體系具有實用性、可操作性。
黨的十六屆三中全會決定指出，財政要“改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系。”根據這一指示，財政部將在今后一段時期內，進一步強化預算改革力度，提高預算資金的安全性、合規性和有效性。本課題的目的，就是在借鑒國外經驗的基礎上，就財政預算改革的重要內容——財政支出績效評價體系的建立，提出若干建議。
一、財政支出績效評價體系的基本理念
財政支出績效評價體系，是近20年來出現在西方國家的政府公共支出管理的一項重要制度，其核心是強調公共支出管理中的目標與結果及其結果有效性的關系，形成一種新的、面向結果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。
建立財政支出績效評價體系的核心，就是把現代市場經濟的一些理念融入預算管理中，使政府預算能像企業財務計劃一樣，對政府的行為進行內控，并通過這種內控，保障政府目標的實現，提高政府運行效率，促進政府職能轉變，提高政府與市場的協調能力。
從操作層面上講，財政支出績效評價體系，不僅僅是對財政支出使用情況進行評價和監督，它的根本意義更是以財政支出效果為最終目標，考核政府的職能實現程度，也就是考核政府提供的公共產品或公共服務的數量與質量。正因為財政支出績效評價體系有著這樣的功能，因此，如果僅僅從財政的角度來進行財政支出績效評價，就很難全方位地反映財政支出的實際效益與效率。從這個意義上講，財政支出績效評價體系，是以財政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產品和公共服務的一項制度。
由于財政支出范圍廣泛，再加上支出績效呈多樣性的表現特點，既有可以用貨幣衡量的經濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同的項目有不同的長短期效益，直接效益和間接效益，長期以來，財政部門一直無法采取一種比較準確的辦法，來對財政支出進行衡量。而這一“盲點”，恰恰是減少資源損失浪費、提高效率的關鍵點。財政支出績效評價體系，就是要把“不可衡量的事”變為可衡量的，確定政府的職能、財政支出的目標以及實現這些目標所需的步驟，在給定目標的前提下尋求最有效率的實現目標的方式，以最低的成本最大限度地滿足公共需要、社會經濟發展的需要。
二、財政支出績效評價體系的方法
政府的財政支出績效評價體系一般包括：制定明確、合理的公共支出績效目標，建立科學、規范的績效評價指標體系，對績效目標的實現程度及效果實施考核與評價，并把績效評價與預算編制與預算管理緊密結合起來。
為了形成與當地社會經濟發展相適應的財政支出績效評價體系，西方市場經濟國家進行了各種探索，再加上經濟理論界的研究，目前，形成了如下幾種比較主流的方法。
1、成本——效益分析法，即將一定時期內項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優的支出方案，該方法適用于成本和收益都能準確計量的項目評價，如公共工程項目等，但對于成本和收益都無法用貨幣計量的項目則無能為力，一般情況下，以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。
2、最低成本法，也稱最低費用選擇法，適用于那些成本易于計算而效益不易計量的支出項目，如社會保障支出項目，該方法只計算項目的有形成本，在效益既定的條件下分析其成本費用的高低，以成本最低為原則來確定最終的支出項目。
3、綜合指數法，即在多種經濟效益指標計算的基礎上，根據一定的權數計算出綜合經濟效益指數，該方法目前被我國多個部門采用，評價的準確度較高、較全面，但在指標選擇、標準值確定及權數計算等方面較復雜，操作難度相對較大。
4、因素分析法，將影響投入（財政支出）和產出（效益）的各項因素羅列出來進行分析，計算投入產出比進行評價的一種方法。
5、生產函數法，通過生產函數的確定，明確產出與投入之間的函數關系，借以說明投入產出水平即經濟效益水平的一種方法。用公式表示就是：Y=f（A，K，L…），其中Y為產出量，A、K、L等表示技術、資本、勞動等投入要素。生產函數法不僅可以準確評價綜合經濟效益，而且對評價資源配置經濟效益、規模經濟效益、技術進步經濟效益等都有重要作用，但函數關系的確定較為復雜。
6、模糊數學法，采用模糊數學建立模型，對經濟效益進行綜合評價的方法，將模糊的、難以進行比較、判斷的經濟效益指標之間的模糊關系進行多層次綜合評價計算，從而明確個單位綜合經濟效益的優劣。
7、方案比較法，主要用于財政項目資金管理。首先評價各方案有無經濟、社會效益，然后，對各方案的經濟效益、社會效益進行事前估算，并根據估算結果進行方案選擇。
8、歷史動態比較法，將某一類支出或項目的歷史數據進行對比分析，了解其歷史上的變化及效益波動情況，既可以看出其發展趨勢，也可以了解各種因素在不同時期的影響及作用機理，進而分析其效益差異的成因及改進方向。
9、目標平價法，將當期經濟效益或社會效益水平與其預先目標標準進行對比分析的方法，此方法可用于對部門和單位的評價，也可用于周期性較長項目的評價，還可用于規模及結構效益方面的評價。
10、公眾評判法，對于無法直接用指標計量其效益的支出項目，可以選擇有關專家進行評估并對社會公眾進行問卷調查，以評判其效益，適合于對
公共管理部門和財政投資興建的公共設施進行評價，具有民主性、公開性的特點，但應用范圍有限且有一定模糊性。
在這些方法基礎上，各國形成了不同特色的績效評價體系。其中，對我國比較有參考價值的有美國和澳大利亞。
美國的財政支出評價包括部門績效評價和項目（program）績效評價。在2003年的預算中，美國管理當局制定了一項簡單的評級制度，根據成效計分卡標準來評價聯邦機構執行總統管理議程的工作成果。管理及預算辦公室（OMB）負責評價各機構的績效，每個季度管理及預算辦公室評估各機構的工作進展狀況以及績效目標完成情況，同時對各機構為完成目標而采取的措施及進一步完善措施等問題做出詳細的評論。成效計分卡標準的運用為衡量部門績效提供了切實可行的依據，使各部門的工作結果具有可比性，計分結果促進各部門努力改進自身存在的問題、提高管理績效。項目支出績效評價方面引入了項目評價體系（Program Assessment Rating Tool，下文簡稱PART），設計了PART調查表，PART調查表的最初草案是在2002年5月發布的，總統管理顧問委員會于7月10日通過定稿，7月16日正式發布使用。管理當局計劃每年對大約1/5的聯邦項目進行評級，到2008年所有的項目都將使用PART。PART設計了一系列問題，評價項目的目的及設計、戰略規劃、管理、結果和責任，包括那些不是項目或機構可以直接控制但影響項目或機構的相關因素。美國財政支出績效評價要求各部門制定長期績效目標和年度績效目標，管理及預算辦公室和各機構一起選定可以有效反映項目目的、項目優先權的績效衡量指標，根據這些目標和指標來評價目標的完成情況，從而確定項目的績效。
澳大利亞聯邦政府是在1997至1998財年開始醞釀推行以公共支出績效評價為核心的公共支出預算改革，1999至2000財年正式實施公共支出績效評價制度。績效評價包括的主要內容是：將年度績效計劃中的績效指標與本財年實際執行情況進行對比分析，對績效計劃完成情況進行評價，對未完成的績效計劃目標進行解釋并提出相應措施，與以往年度績效指標完成情況進行比較分析等。澳大利亞財政支出效益主要是通過績效評價指標的實現與否來體現的，因此績效評價指標事實上成為澳大利亞政府的財政支出管理的中心環節。澳大利亞公共支出績效評價指標主要包括兩方面的內容：部門事業發展目標（outcomes）績效指標和部門產出（outputs）指標，前者用于評價事業發展目標是否實現，后者則由聯邦專款績效指標和部門基本支出績效指標構成，聯邦專款績效指標用于評價聯邦專款的分配使用情況、對實現戰略目標的貢獻以及專款分配的政策等，部門基本支出績效指標主要是用于評價部門基本支出的使用情況。澳大利亞財政支出的績效指標設計既兼顧了政治、社會、經濟等不同的標準，綜合考慮了長遠、中期和當前效益以及直接和間接效益，同時也注重指標體系的相對穩定性和通用可比性。他們的指標設計很值得我們借鑒。
三、我國財政支出績效評價體系方法的確定
上述幾種方法，各有利弊。根據一致性的原則，在建立一個國家的財政支出績效評價體系時，只能選擇一種主要的方法。這種方法，可能是某個國家已經成熟的經驗，也可能是對幾種方法的重新集成。如果幾種方法同時使用，就很可能在制度設計上出現漏洞。因此，必須在分析上述方法的同時，結合我國國情，提出建立我國財政支出績效評價體系的基本方法。
本文認為，上述各種方法，都是建立在發達市場經濟體制的基礎之上的。我國作為一個市場經濟體制剛剛建立起來的國家，全部照搬，顯然是不符合我國國情的。建立我國財政支出績效評價體系，必須考慮我國的國情。與已經建立財政支出績效評價體系的西方市場經濟國家相比，我們主要存在著如下三大差距：
1、我國作為正處于社會主義初級階段的一個發展中國家，整個國家的基本政治制度、基本經濟制度、基本財政制度，都與這些國家（以及這些國家所形成的財政支出績效評價方法）存在著差異。
2、我國以儒家文化為底蘊、以馬克思主義為基礎的文化背景，都將使我國在績效的理解、績效程度的確定、績效評價程序的設計等方面，與西方市場經濟國家出現差距。
3、西方市場經濟國家，基本上建立了以計算機網絡為基礎的知識經濟體系，在貨幣流通、信用考核乃至信息共享等方面，都取得了較好的成績，為績效評價體系打下了充實的基礎。而我國，首先，知識經濟剛剛起步，全國的信息系統還沒有建立，特別是財政部門的“金財”工程在2003年才進行正式建設階段。由于缺乏數據共享體系，我國財政系統要準確把握社會經濟的發展情況，準確把握政府提供的公共產品、公共服務的數量和質量，難度極大。其次，實施財政支出績效評價必須準確衡量成本和產出，這需要一套合理的會計核算制度，政府會計核算方法與實施績效評價所必需的方法還有一定的差距。最后，我國財政干部的知識結構，還缺乏利用計量辦法對財政工作進行定量管理的知識體系。這些都制約著我國財政支出績效評價體系的設計。
因此，為了適應我國國情，本文認為，要建立我國的財政支出績效評價體系，就必須在充分借鑒別國經驗的基礎上，形成自己特色的方法。
四、我國的財政支出績效評價體系
經過系統分析，本文擬從如下幾個方法來建立我國的財政支出績效評價體系。
（一）明確財政支出績效評價的內容
基于我國的現實條件以及改革發展目標的需要，適應部門預算改革的需要并推進部門預算制度的完善，我國財政支出績效評價主要應從兩方面進行：
1、一般預算支出的績效評價，即評價部門預算的總體績效
設計一般預算支出的績效評價體系的基本出發點是政府職能，根據國家戰略規劃，確定一定時期內政府機構運用財政資金所要達到的成果目標，制定恰當、詳細的衡量標準以檢查各機構的工作進展情況和目標完成情況。
從我國現階段及今后相當長一段時間的發展目標來看，對政府各機構的預算支出的績效評價范圍主要應該包括以下幾個方面：
——政務信息管理；
——資源配置績效管理；
——公務員業績管理；
——財務質量管理。
這四個內容基本上涵蓋了政府機構運作效率的方方面面。通過評價，可以獲得政府各機構、各部門財政資金使用效果的相關信息，加強政府責任制，并有效激勵各機構完善其內部管理、根據評價結果迅速識別問題和解決問題。
2、項目支出預算的績效評價，即對各個具體項目的支出績效進行評價
除了一般的政府機器運行經費外，政府一般都通過具體項目的執行，來實現其職能。通過項目支出的績效評價，不但可以檢查監督項目支出的安全性、合規性和有效性，而且可以識別問題的所在，分析項目支出沒有達到預期目標的原因，幫助找到解決問題的方法，并對同一領域的其他相似項目進行比較，清理交叉、重復的項目，重新有效分配資金。
根據我國政府項目的特點，項目支出的績效評價體系應包括：
——邏輯標準；
——管理標準；
——成果標準。
通過對上述三大標準的評價，來衡量項目支出的目的設計合理性、項目管理以及項目績效目標的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率和效果。
（二）確定財政支出績效指標及標準
具體設計應根據目標的不同而不同，并遵循如下原則：
1、相關性原則。是指衡量指標與政府部門的目標及項目目標有直接的聯系，不能因為容易收集就使用，例如投入或產出的衡量相對容易，但與項目成果目標的相關性存在問題，單純的投入指標或產出指標就不能很好地反映項目的實際影響；
2、經濟性原則。是指指標的選取要考慮現實條件及可操作性，數據的獲得應符合成本效益原則，在合理成本的基礎上收集信息；
3、可比性原則。是指在具有相似目的的項目之間有共同的指標，不同項目之間的衡量結果可以相互比較；
4、重要性原則。是指根據指標在整個體系的地位和作用進行篩選，選擇最具代表性、最能反映評價要求的指標。
績效衡量指標體系一般都要綜合運用上述四種指標，可以避免單純追求成果而忽視效率或單純追求效率而不顧成果的現象。
從某種意義上講，財政支出績效評價體系，評價的是政府職能的實現程度，而體現政府職能實現程度的相關指標，大部分都是來源于政府部門，這就不可避免地出現指標的扭曲行為。為了防止這種信息的扭曲，就有必要在指標的設計時，考慮各種指標的相關性，使整個指標體系內，形成一種內部制約的關系，從制度上杜絕數據造假。一個典型的例子就是，城市用電量與GDP有著正相關的關系，如果把這二個指標擺在一個評價指標體系之內，就很難造假。
但由于財政支出是以社會效益為主的，而社會效益的量化，一直是財政核算中長期解決不了的技術性難題，如：在計算各項指標與績效目標的具體相關系數，判斷某項投入或產出對最終成果的貢獻率等，目前我國都缺乏這方面的經驗。加之制度基礎的不完善，可能導致指標的濫用，帶來與指標設計初衷相反的效果。所以在進行評價時，還需要盡量克服這一難題。
第一，對不同指標設定不同的權數，權數應該是相對固定不變的，由于項目的特殊性問題，可以根據具體情況對權數進行一定的調整，更準確地突出項目的關鍵因素，但是調整應該在評價前進行，以免造成被評價單位操縱權數、提高評價分數的結果。
第二，定量分析和定性分析相結合，由于成果方面的量化指標較不易取得，單純依靠數量指標不能反映支出績效的真實情況，而且可能對工作產生誤導，所以在定量分析的同時應根據特殊情況進行一定的主觀評價，或通過調查反饋等方式盡量獲得客觀公正的評價結果。
第三，合理確定績效評價的標準，對于可以量化的指標都應該有一個標準值，標準值不是一個簡單的數字，有其特定的經濟意義，標準值可以根據歷史數據、國家有關部門頒布的行業標準和國內外實踐中公認的標準來進行測定，當前在沒有一個固定標準值的情況下，可以通過橫向比較（同行業比較）、縱向比較（與以前年度比較）、與預期目標比較來確定支出績效。
（三）確定評價主體
本文認為，為了確保評價結果的客觀、公正，財政支出績效評價體系的主體應由三部分組成：
1、負責績效評價的政府機關
我國財政部是負責政府公共支出的綜合部門，主要職責應該是建立績效評價制度、制定和發布相關政策、實施指南和技術規范等，組織評價，綜合利用評價信息改進預算管理、提高決策能力。
2、具有專業判斷能力的專家組
由來自于高等院校、科研機構、中介機構等技術人員組成的專家組，主要負責解決一些技術上的難題，協同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行分析。
3、社會公眾
社會公眾則是對政府機構的服務質量、服務效果進行評價，財政支出的分配和使用是否有效率，在很大程度上取決于能否充分反映社會公眾的需要，支出績效的評價過程中應該通過調查獲得公眾的滿意度信息，檢查支出的實際效果是否符合公眾需要。
（四）配套的改革措施
財政支出績效評價體系，是整個財政改革的重要組成部分。如果由它“單兵作戰”，獨自推開，是很難取得預期效果的。因此，什么時候出臺財政支出績效評價體系，出臺時與哪些財政配套政策相協調，財政改革與政府職能規范化呈怎樣的關系，在該方案出臺前，需要對財政專業人員進行怎樣的培養，等等，都是在建設財政支出績效評價體系中所必須考慮的。
五、我國財政支出績效評價體系的模塊分析
為了和財政其他績效評價體系（如財政收入績效評價體系、財政風險績效評價體系等）配套，使財政支出績效評價體系融入整個財政績效評價體系范疇，本文把財政支出績效評價體系作為一個總體系，在這總體系之下，又細分了兩個分體系：一般預算支出績效評價體系和項目支出預算績效評價體系。
（一）一般預算支出的績效評價體系
一般預算支出的績效評價總體上分為五層：
第一層：子系統層。一般預算支出績效評價體系是財政支出績效評價總體系的第一子系統層。
第二層：要素層。是各政府部門在人、財、物等方面提高績效的基本內容，包括政務信息管理、要素配置績效管理、公務員業績管理和財務質量管理等系統。
第三層：狀態層。是指能體現每個子系統特征的狀態結構，一般而言，狀態層可以分為動態和靜態兩個方面，根據財政支出績效評價的特點，我們按靜態特征進行分類。
第四層：變量層。采取可比、可測的變量體系來具體描繪狀態層的含義，從而度量這個狀態的績效。
第五層：指標群。由于財政支出的復雜性，各要素需要通過一系列的指標來進行評價，在指標群里，我們從經濟效益和社會效益兩個方面進行指標選擇。為了提高指標核算準確度，我們又把指標群細分為三個層次。
要完整地建立財政支出評價體系，需要大量的測算和分析工作。本文僅僅是提供一種思路性的建議，因此，全面建立這五個層次，尚顯過早。為了說明問題，本文每五個層次中，分別選擇了一個項目，進行細化分析。
通過對第五層次“指標群”相關系數的測算，并通過科學的計算，確定每一層次中，各大狀態體系的權數，最終可以計算出某一一般預算支出的績效。根據計算結果，再按以下程序進行評價分級，根據分級的情況，來確定對這部分預算支出的管理方式和方法，并進而為下一次預算的編制提供參考，從而最終實現建立財政支出績效預算的目的。
（二）項目支出績效管理體系
一般講，項目支出績效管理體系包括了績效評價體系、專家支持體系、公眾監督體系等幾個部分。而其中，績效評價體系，無論從其內容，還是從其權數來講，都是最重要的。如在某些科技型項目的管理中，可行性研究分析體系、總結考證體系（其功能實際上就是績效評價體系）中得出的結論，就占了整個管理體系的70%以上。因此，可以這么講，項目績效評價體系設計得合理與否，直接影響著項目管理的質量。
根據我國項目管理的特點，本文認為，整個項目管理體系，應包括三個過程（如表六所示）：
一是綜合評級過程。該過程主要是根據績效評價體系、專家支持體系和公眾監督體系的各項考評結果對項目支出的整體情況進行綜合評級。評級分數分為優、良、合格和不合格四個等級，而那些沒有合適的績效衡量指標或沒有收集到績效資料的項目則會被評為“結果未知”。其中，績效評價的分數占最大比重，這一項的得分是根據各個項目在實現邏輯標準、管理標準和成果標準方面的程度綜合而定的。
二是政府管理方式的選擇過程。該過程是根據綜合評級的結果重新確定各項財政支出的管理方式。由于產品的公共性程度不同，政府提供公共產品的方式也不同，方式正確與否很大程度上決定了公共產品的供給效率和效益。根據上述綜合評級結果可以認識到政府原有管理方式的合理與否，并根據實際情況重新定位、分類，可以分為政府提供和市場提供兩大類，在政府提供的方式上，主要有三種情況，政府全額撥款，政府主導、市場輔助型，市場主導、政府輔助型。
三是信息反饋過程。最后一個過程就是信息反饋，也就是把績效評價和預算編制結合起來的過程。
這三個過程，各自有著不同的功能。其中，政府管理方式選擇過程、信息反饋過程對于整個項目管理，意義重大。但由于本文重點在于分析績效評價體系，因此，不作具體分析。本文的重點，就是根據我國政府項目運行的實際，設計出一套可操作的項目支出績效評價體系，這套體系的意義更在于評價當前我國項目支出的績效管理狀況，有利于各部門合理確定各項目的目標、績效目標、績效指標等，為今后的預算管理改革提供基礎。
為此，按照“邏輯合規、管理有效、效益明顯”的原則，本文把項目支出預算績效評價體系分為為如下五個層次：
第一層：子系統層。項目支出預算績效評價體系是財政支出績效評價總體系的第二子系統層。
第二層：要素層。是根據項目支出績效目標確定的衡量目標完成情況的標準，包括邏輯標準、管理標準和成果標準，這三個標準之間有密切的聯系，每一標準下還有其相應的構成要素。
第三層：狀態層。是指能體現每個子系統特征的狀態結構，一般而言，狀態層可以分為動態和靜態兩個方面，根據財政支出績效評價的特點，我們按靜態特征進行分類。
第四層：變量層。采取可比、可測的變量體系來具體描繪狀態層的含義，從而度量這個狀態的績效。
第五層：指標群。由于財政支出的復雜性，各要素需要通過一系列的指標來進行評價，在該體系的指標群里，包括定量指標和定性指標。
六、結語
財政支出績效評價體系涉及的內容多、范圍廣，評價體系的推開還需要各部門的配合，評價內容中各部門的績效目標、績效指標的合理與否尤為重要，績效評價的最終落腳點也是通過各項績效指標的評價來評價績效目標的實現程度，從而確定與各部門及各項目相適應的預算。由于篇幅有限，本文主要側重于提供一個基本思路，并引以為玉。
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