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基于利益相關者的高等教育政策研究論文
摘要：與企業一樣，大學是一個利益相關者的聯結體。但傳統的高等教育政策研究只關乎研究者和決策者，而忽略了高等教育政策利益相關者參與政策問題的合法性與可能性。隨著我國高等教育大眾化時代的來臨和民主化程度的不斷提高，高等教育政策的研究和制定必須考慮利益相關者的期望和要求，這是我國高等教育發展與變革的客觀需要。
關鍵詞：利益相關者 高等教育政策研究 困境
一、高等教育政策的研究
1．高等教育政策的含義
高等教育政策是指一個國家的政黨或政府為實現一定的高等教育目標，解決高等教育問題而做出的策略性規定，它是一個政黨或政府的各個高等教育機構和人員以及公民必須遵守的關于高等教育領域的行動規范和行為準則。高等教育政策包括政策主體、政策客體以及政策目標等要素。
高等教育政策主體(Subject)包括參與高等教育政策的制定、執行、評估活動的各個機構和人員。
高等教育政策客體(object)是指高等教育政策發揮作用時所指向的對象，它是社會公共圍繞利益關系相互作用所形成的某種與“應有”或“規范”不相一致的狀態子系統。政策客體包括三個層次：列入日程的政策所要解決的社會問題；政策發揮作用時所直接指向的規范和制約的社會成員；社會成員之間的利益矛盾或利益關系。
高等教育政策目標是指高等教育政策發揮作用后所應該達到的理想狀態，也就是解決高等教育發展過程中已經存在并且危害高等教育健康發展的高等教育社會問題，協調和平衡高等教育發展中的各種利益沖突。政策目標是在政策制定時確定的，它反映政策制定者的主導價值取向，它取決于決策者對問題的把握程度、決策過程中的利益群體沖突和妥協結果以及政策資源配置力度的配置方式。在實行過程中，因種種因素的影響，政策目標常常發生偏離現象。
2．高等教育政策研究的困境
在國內外各種環境因素的共同作用下，高等教育面臨著巨大壓力和挑戰，同時高等教育也面臨著越來越多復雜的實際政策問題。如膨脹的入學需求與有限的高等教育規模的矛盾、高等院校的盲目升級與高等教育結構單一的矛盾、高等教育發展不平衡帶來教育質量、教育公平等方面的一系列問題。矛盾的深化對高等教育政策研究提出了更高要求，如果高等教育政策研究不能充分考慮各利益群體的利益訴求，無視高等教育發展應有的規律，就會導致更多不必要的問題或矛盾。從當前高等教育大眾化的發展來看，我國的高等教育決策還有很多不盡如人意的地方。如高等教育的擴招政策，政府的初衷是為了滿足民眾要求享受高等教育的迫切愿望，提升國民整體素質，拉動經濟增長。但是，隨著政策的進一步推進，教育性失業、大學生貶值、高校的負債運營、助學貸款中的誠信危機、高校的同質化等諸多問題卻接踵而至。對此，有些高校埋怨說，政策出臺時沒有考慮學校的承受能力，也沒有預見到教育教學質量滑坡以及管理難度增加等問題。而政府部門則申辯說，擴招政策正是聽取了一些經濟學家的建議制定的。由此可見，隨著高等教育與社會各群體關系的日益密切，我國高等教育決策已經成為與高等教育相關的各群體的利益均衡器，教育決策的失誤將滋生或激化更多的矛盾。
政府的政策能力的提高主要表現為決策的科學化和民主化程度的提高。決策的科學化主要依賴于決策方法的科學化和政策制定過程的程序化；決策的民主化主要依賴于政策制定過程中所體現的思想民主、制度民主和程序民主，能夠充分吸收民眾、各種社會團體和政策研究組織的意見。隨著政治的愈益民主化，我國的公共政策制定過程更加關注民眾的參與，但是由于傳統文化的影響和政策制定和執行的不可控性，諸如“拍腦門決策”、“上有政策、下有對策”、政策執行的失真、政策效果滯后等情況依然屢見不鮮。
二、高等教育政策的利益相關者
走出象牙塔的現代大學正融入社會的中心，有一張龐大而復雜的關系網把大學和社會其他主要機構連接起來。作為社會系統網絡中的一個重要節點，大學不可避免與周圍的節點——其他組織或個人發生著千絲萬縷的聯系。認識、加強和改善這種聯系，可以促進大學的發展。對此，利益相關者理論為我們提供了一個有效的分析框架。
“利益相關者”的提法起源于企業的“利益相關者合作產權理論”。這種理論認為，公司的投入并不限于股東，供應商、貸款人、顧客，尤其是企業雇員往往都做出了特殊的投資一一自己的專用性資本，都對企業做出資本貢獻，因此也都應當同股東一樣成為企業的產權主體，有權參與企業共同治理和企業剩余的分配。與企業類似，大學也是一個利益相關者的組織。大學不是一個整齊劃一的機構，而是一個擁有一定自治權的各種團體組成的社會。也就是說，大學就是由利益相關者組成的社會機構：教師、學生、出資者、政府等是大學的權威利益相關者；校友、捐贈者和立法機構是潛在的利益相關者；市民、媒體、企業界、銀行等是第三層利益相關者。
美國亨利·羅索夫斯基曾擔任哈佛大學文理學院院長¨年之久，在結束文理學院院長職業生涯之際，他出版了《美國校園文化一學生、教授、管理》(TheUniversityAnOwner’sManual)一書。在書中，亨利·羅索夫斯基列舉出大學的四類群體，并就其與大學之間的重要性程度劃分為最重要群體、重要群體、部分擁有者和次要群體四個層次，這四個層次包括以下幾個方面：
(1)教師、行政主管和學生是大學最重要的群體。他認為：“大學教師常常認為他們就是大學。教學和研究是高等教育最重要的使命，而這使命正掌握在他們的手中。沒有教授，就不成其為大學。”此外，行政主管實際上控制著美國大學，“在美國，有許多的董事長、總校校長、教務長、院長、校長、副校長等等，在控制著他們的私人領地。”學生也屬于最重要的群體，因為“大學是學校，如果沒有學生，學術成就終歸會枯萎”。所以，他們應該是學校最重要的利益相關者。
(2)董事、校友和捐贈者是重要的利益相關者。他認為：“他們才是正式決定主要政策的人，他們出錢，因而非常關心‘他們’學校的聲譽。”盡管如此，亨利·羅索夫斯基對教師、行政主管和學生，董事、校友和捐贈者還是做了明顯的區分。因為后者盡管在學校主要政策上影響很大，但由于他們生活在學校之外，不可能像前者那樣影響和關心學校的發展。因此，亨利·羅索夫斯基將這些人歸為重要利益相關者群體。
(3)被亨利·羅索夫斯基稱為“部分擁有者”的利益相關者。所謂“部分”是指他們只是在特定條件下才成為大學的利益相關者，如政府是科研經費的提供者、向學生和大學貸款的銀行家、學校規章制度的調節者，許多學術活動的評審委員會。當政府提供經費資助并制定規章制度和評審學術活動時，就產生了與大學之間的利害關系，因而成為大學的利益相關者。即是政府或議會只是部分利益相關者。
(4)市民、社區、媒體等是可以被納入次要層次的利益相關者。
當然，利益相關者的分類具有相對性，而且還是動態的。因此，不可將大學利益相關者的分類絕對化。在理解了利益相關者的基礎上，我們給“高等教育政策利益相關者”下個定義。“教育政策利益相關者”是指以不同的方式與教育政策問題發生各種聯系的，且會因為教育政策而獲得或失去資源與利益的個人和團體。它包括個體主體和團體主體；國家公共主體、社會政治法權主體和社會非法權主體、高等教育的實施主體和高等教育政策的評估主體。而所謂反映教育政策利益相關者的利益則主要體現為兩個方面：一指當政策利益相關者的利益遭遇社會強勢集團的干擾和侵害時，研究者要有敢為人先的精神，要為利益相關者的利益進行辯護；二指當政策利益相關者內部出現利益沖突和對立時，特別是當某些群體為了獲取自身利益而不惜犧牲學生利益的時候，研究者必須最大限度地維護學生的利益。因為在教育政策利益相關者當中，最為核心的群體就是學生。
三、面向利益相關者的高等教育政策研究
高等教育政策是高等教育決策者就高等教育政策利益相關者的利益與價值進行分配和表達的活動，它涉及的是決策者與政策利益相關者之間的關系。作為關乎切身利益的問題，高等教育政策利益相關者有理由也有必要參與到教育政策問題的討論之中，這是他們的權利。而且也只有經由高等教育政策利益相關者的參與，才能提高相關政策的合理性與合法性，使它們更好地獲得人們的認同，并妥善地得到貫徹。相比而言，教育政策研究者很多時候只是充任了一種代言人的角色，其任務主要是要通過研究提高決策者和其他政策利益相關者的認識，并促進他們之間的溝通與理解。為了實現這種任務，教育政策研究需要處理好與決策者和其他政策利益相關者的關系，研究者既不能純粹地作為決策者的“傳聲筒”，也不能自以為是地將個體主張與公眾意見相混淆。教育政策研究是要幫助公眾說話，促進他們與決策者對話，而不是自說自話。
當前的很多教育政策研究都存在著這樣一種不良的傾向，即研究者習慣于將教育問題歸結為決策者、制度或政策的原因；相應地，他們往往也把問題解決的希望系附在決策者身上，強調新的制度安排和政策調整。問題在于：一方面，教育政策問題不僅受既有制度和政策的干擾，還與人們的認識與意識有關；另一方面，需要改變和調整的又不僅僅是決策者的觀念和意識，更應包括廣大相關行動者的觀念與意識，單純的“自上而下”的政策思維是難收其效的。此外，即便承認決策者對于教育政策問題的解決有著重要的作用，我們也不是惟有直接勸說這樣一種方式。韋斯就提出了七種教育政策研究利用的模式，而其中的啟蒙模式正是力圖通過影響廣大公眾對教育政策的態度來影響教育決策者，而不是簡單地面向決策者。
與原來的以決策者為中心的教育政策學不同，新的教育政策學將以教育政策利益相關者為中心，它不以向決策者提供各種指令性的策略為主要任務，也不輕率地認為可以代表教育政策利益相關者的意圖和利益，而是鼓勵決策者、研究者和教育政策利益相關者之間的對話。當然，這種研究上的轉變并不是輕而易舉可以實現的，它既依賴于教育政策研究自身的調整，也需要外部因素的支持。
首先，當前的研究評價制度需要有所調整。在教育研究日益制度化的情境下，教育政策研究的問題不僅僅與研究者的素質有關，還與研究的評價制度緊密相關。可以說，既有的教育政策研究之所以沒有確立起面向公眾的立場，在某種程度上也是相關評價制度“逼”出來的。一方面，以量取勝的評價導向使得我們研究者不大會花大力氣走入教育政策利益相關者當中，而更喜歡坐而論道、“冥思苦想”的知識生產方式；另一方面，以同行和行政者為主的評價主體也會誘導研究者更多地思考如何迎合學術的品位與決策者的口味，而不是考慮教育政策利益相關者的需求。為此，我們就需要從公眾觀點和研究質量的角度出發，擴大教育政策研究評價的主體，改變教育政策研究評價的標準。
其次，現有的高等教育政策研究模式也要有所變化。當前的高等教育政策研究主要有兩種模式：一是研究者根據個人興趣展開的自主研究；二是由國家資助的項目與課題研究。從高等教育政策問題的重要性和復雜性來看，前者無法滿足研究所需的人力與財力。而后者則會在選題、研究過程，甚至研究結論上，受到政府和決策者意愿的影響，難以充分體現研究的公眾立場。因此，為了較好地體現教育政策研究的公眾立場，我們需要發展多樣化的研究模式，如非政府組織資助研究模式。
第三，建立通暢的信息溝通渠道。當前高等教育政策的制定和執行關涉越來越多的群體的利益，只有對決策程序的每一個環節廣開言路，充分吸收各利益群體的心聲和意愿，才能保證政策內容更加科學合理，政策的實施更加順利。因此，如何在更廣泛范圍內吸收學生、家長、工業界、科學界人士的意見是謀求高等教育決策公正公平的重要途徑。
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