我國未來傳媒規制政策的價值取向論文

我國未來傳媒規制政策的價值取向論文

　　摘要 媒介融合對傳統傳媒機制政策提出了挑戰，為因應媒介融合的新態勢，受美英傳媒法制變革啟示，我國未來傳媒機制應采取既能促進產業發展又能維護公共利益的政策，確保市場秩序，促進產業發展，保障消費者權益。

　　關鍵詞 媒介融合 監管政策 價值取向

　　隨著傳播科技的發展，傳統媒體的角色和功能不再。現在的媒介已不是傳統意義上單一的媒介而是融合了的媒介。傳播生態變化必然在媒介規制上產生聯動效應，勢必對現存的傳媒規制提出挑戰，未來傳媒政策的價值取向必須重新定位并解釋。

　　一、媒介融合對傳媒規制政策的影響

　　上個世紀90年代開始媒介融合開始進入一個高速發展的階段。傳統媒介企業通過垂直和水平整合兩大策略成立跨媒介集團；電信、媒介與信息技術通過融合催生新興媒介。通過融合，原先各自獨立的媒介以及新興媒介可以互享對方先進技術、產品內容和受眾市場，達到資源合理配置和最大化獲取規模經濟效益。產業與市場的融合伴隨而來的是內容和服務的融合。同樣的內容可以通過不同的媒介傳遞，不同的服務平臺可以提供同樣的內容。通信網絡已經作為溝通市場和媒介使用者的一種重要上具。隨著技術的進一步開發與應用，媒介使用者潛在服務要求的增多，越來越多的媒介服務均將成為可能。

　　新的媒介形態對傳統傳媒規制政策提出了嚴峻的挑戰。目前世界各國的傳播監管政策主要依據媒介技術加以分類管制：第一類是針對印刷出版業，第二類是針對廣播電視業，第三類是針對電信業。在傳統管制政策中，電信領域主要采取結構性管制，即主要針對基礎設施加以管制，注重其社會普及性；而在廣播電視領域則主要采取內容管制，注重其社會文化功能。當作為傳統通訊傳輸服務提供商的電信開始提供內容服務，或者廣播電視開始提供寬頻網絡服務時，比如IP電視、手機電視，到底何時采用結構性規范，何時采用內容性規范?布朗斯康指出：“過去管制傳播傳輸工具的法律，特別是以郵件、電話、報紙、有線電視及廣播電臺為模式所發展出來的法規，在電子數字化的傳播時代將產生法律不適用的窘境。這種現象的出現是因為管制者無法來分別上面所傳輸的信息到底該歸那一種法律、那一種模式來管。一雖然管制者大可以將目前網絡上所提供的服務進行分類，譬如，以計算機上的BBS或視訊會議來分類，但是這些新的信息服務事實上并無法適用于過去所建立的法律管制機制。”

　　二、美英因應媒介融合的法制變革

　　新的傳播科技帶來新的媒介生態，新的媒介生態需要新的監管政策。為了適應新的媒介生態變化，一些國家已經開始變革傳媒監管法規和融合監管機構，其中美國和英國最為典型。

　　1、美國《1996電信法案》。美國是最早媒介融合的國家之一。1996年美國總統克林頓簽署《1996電信法案》。其宗旨是：鼓勵競爭，促進各部門融合發展；進一步開放電信市場，放寬外資進入美國電信市場的限制，鼓勵美國公司進入 外國市場，最終實現提高服務質量和有效降低費率。法案進行了一系列變革：一是開放本地電話市場，允許本地電話和長途電話公司雙向準入，打破了電信、信息和有線電視業的界限。二是放松廣電媒體交叉所有權規制，取消同一市場中電臺和電視臺共同所有權的限制，允許電視網經營和擁有其它廣播電視網，允許無線和有線電視的跨媒介所有權。三是在全國性市場上，個人、公司、組織可擁有的無線電視臺的數日，受眾人數的上限由原來的25％調升到35％。四是放松對有線電視的費率管制，取消較小規模有線電視系 統的所有價格限制，這將有利于促使有線電視與電信的競爭。該法案沒有提及報紙和廣播、廣播和電視跨媒體擁有權的問題。于是，2002年美國聯邦通訊委員會(FCC)對傳統媒介之間跨媒介經營采取松綁政策，取消了報紙和電視、廣播和電視的交叉擁有權的限制。五是改革了執照更新程序，幾乎取消了審核程序，變成自動更換，而且電視臺和電臺的執照年限也由原來的3年、5年，延長到8年。以上這些措施的最終目的是鼓勵或允許超大型、跨傳媒、跨所有制的傳媒集團出現，以增強本國傳媒業的整體競爭力。

　　在確保市場秩序、促進產業發展的同時，該法案還注重對消費者權益保護，法規沒有放棄必載義務。要求有線電視網必須用1/3的頻道播放地方無線節日。特別強調對青少年兒童的保護，對猥褻和暴力內容加強管制，規定電視機必須裝有過濾芯片，要求內容提供商對節目進行分級，對網絡情色傳播追究刑事責任并課以罰款。

　　2、英國《2003通信法案》。英國媒分融合監管最為徹底和典型。1996年英國通過《廣播電視法案》。放寬對媒介所有權的嚴格控鉚；建立起數字廣播的法律框架，將網絡運營商和內容供應商分開，為潛在參與者進入開辟通道。2000年英國政府發表白皮書《通信新未來》，首次提出要根據傳播領域新情況調整信息傳播的監管機制；2003年7月議會批準通過《2003通信法案》。法案主要進行了兩大改革：一是在全國市場上放寬了跨媒介所有權限制，取消第五頻道和全國報紙跨媒介所有權的限制；允許外國企業取得英國全國性地面商業電視網的股權。二是為了應對電信與廣播電視融合的趨勢，引入一種新的傳媒監管框架，法案授予2002年開始籌建的傳播通信辦公室全面監管英國信息傳播領域的權利，取代原來的廣播電視委員會、獨立電視委員會、電信辦公室、廣播管理局和廣播通訊代理局5個部門。

　　該法案立法的核心思想是在促進英國信息產業發展的同時注重維護公眾公共利益。在這一思想之下法案規定了傳播通信辦公室的基本任務：平衡多種選擇與競爭，促進信息內容的多樣性；通過促進競爭，滿足創新者和投資者的利益，繁榮信息市場；促進電子媒介和信息網絡的融合，使消費者受益；隨著信息產業進入數字化時代，維護公民的普遍利益。

　　法律體現政策，政策指導法律；法律是政策的載體，政策是法律的靈魂；法律是政策的外化，政策是法律的內核。政策的制定必須充分考慮社會的變化和要求。美國電信法和英國通信法體現了兩國因應媒介生態變化所采取監管政策的變革：注重協調產業發展與公共利益之間平衡。

　　三、未來我國傳媒規制政策的價值取向

　　受美英傳播法制變革啟示，結合社會語境和情勢需要，我國未來傳媒機制政策應在放松管制與加強管制之間取得平衡：采取既能促進產業發展又能維護公共利益的政策，確保市場秩序、促進產業發展、保障消費者權益。

　　1 確保市場秩序。我國實行的是行業所屬、部門所有，條塊分割，多頭管理的四級辦報、臺體制。就國家級來說，宣傳部負責輿論導向，出版總署負責圖書、報刊、電子音像的出版管理，廣電總局負責廣播電視管理，文化部負責文化藝術娛樂，信息產業部負責電信網絡基礎設施，國家工商行政管理局負責產業的行政管理。省、市、縣也參照上述模式按照行政區域劃分管治范圍實行準封閉式管理。這種媒介規制的分立與交錯，致使管理多頭，政出多門。重復建設嚴重，地方保護突出，嚴重影響了產業有序競爭和良性發展。

　　“通信、媒介、信息技術部門的融合意味著所有傳播網絡的傳輸和服務都必須在一個統一的管，制框架下進行規范。”鑒于目前融合態勢，應以縱向產業劃分為核心的管制體系向以橫向功能劃分的競爭體系過渡，采用一種水平層級式的融合監管架構，在最高層設置一個統一的融合管理機構，下設內容服務、技術管理和基礎設施三大職能部門；對媒介的內容服務與基礎設施進行分離管制政策。

　　2 促進產業發展。跨行業、地區、媒介、級別經營與服務是未來傳媒產業的發展方向。我國長期以來按照級別，行政區域分配資源以及行業間的利益紛爭。致使產業、地域、媒介之間壁壘森嚴，資本市場封閉，媒介資源流失，最終導致媒介難以融合。如國務院82號令規定：“電信部門不得從事廣電業務，廣電部門不得從事電信業務。”使廣電與電信的雙向進入還難以成為現實。廣電局39號令規定：“電信部門不得開抒IPTV業務。”這些政策限制使得電信要做IPTV沒有內容，廣電做IPTV沒有網絡。

　　未來政策制定須消除行業、產業、地域和級別之間壁壘，形成全國統一、開放的產業市場，發揮競爭機制的作用，促進傳媒產業良性發展。具體來說，一是放松市場準入限制，形成開放式的競爭市場；二是放松經營范圍的限制，鼓勵跨行業、跨地區、跨媒介、跨級別經營與服務；三是放松資本市場的限制，擴大融資渠道，實現投資主體多元化。

　　3 保障消費者權益。在競爭的市場中，消費者必然是最終的受惠者和檢驗者。誰能創造新的服務需求，提供消費者更多的選擇，就能在媒介融合的潮流中站穩腳跟。目前盡管相關產業投入大量資金開發數字電視、3G通訊、網絡電視，但消費者的呼應并不是很高。究其原因：一是價格昂貴，難以接受；二是技術難以跟上，性能不穩；三是內容雷同，缺乏創新。

　　未來政策制定一要普及網絡基礎設施，降低媒介接受終端價格和網絡、數字電視接收費率，提高人們普遍接近媒介的權利；二要推進技術開發與應用，擴大消費者日益增加的需求；三要促進市場的競爭和技術創新，讓消費者享有價格低廉、選擇多元的內容和服務。

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