對房屋登記行政訴訟時效適用的思考

對房屋登記行政訴訟時效適用的思考

時效問題是房屋登記行政訴訟案件的重要問題之一，往往決定該案是否受理或因超過訴訟時效而被駁回。根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條“對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規定來看，房屋登記發證是否屬其他具體行政

行為，將決定房屋登記的最長行政訴訟時效。為此，有必要作深入探討。

一、房屋登記行為應當屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的

行政訴訟時效是指公民、法人和其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益而向人民法院提起訴訟的有效期限，一旦超過，法院將不再受理或予以駁回當事人對該行政行為不服而提起的行政訴訟，這就是說，超過時效導致不能啟動訴訟程序。

涉及不動產的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，兩者有一定區別：前者是行政機關依照法律賦予的權力，通過法定程序對客觀事實的確認，屬于合理管理所產生的行政行為；后者是行政機關以外的組織依具體法律授權行使一定行政職能所產生的非管理性質的行政行為。兩者相比，管理主體、性質和法律效果均不同。

由于涉及不動產的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，其訴訟時效是不同的，那么房屋登記發證屬何種行政行為?筆者認為房屋登記發證應當屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的。

首先，從管理主體來看，房屋登記機構是具體的登記發證單位，它屬于法律、法規授權的其他組織，是指依具體法律、法規授權而行使行政職能的非國家行政機關的組織，屬行政機關的派出機構。關于這一點，《物權法》第九條至第十三條及《房屋登記辦法》第四條都有明確的法律、法規的授權規定。大家知道房屋登記發證有登記機關和登記機構之分，登記機關負責登記發證的管理，登記機構受登記機關的委托，依法授權負責登記發證的具體行為，屬于非國家行政機關的組織。就無錫而言，市產權監理處屬于“公益類”行政事業單位，必不具備國家行政機關的組織要素，而只能為依具體法律、法規授權而行使行政職能的非國家行政機關的組織，即其他行政組織。

其次，從組織機構來看，登記機構符合其他行政組織的條件，主要是它依法行使登記發證的行政職能時，是行政行為的具體主體，并可對外承擔法律責任，盡管行政訴訟的對象是登記機關，但實際應訴和承擔法律責任的還是登記機構。

第三，從新的登記觀念來看，房屋登記必然是其他行政行為。隨著《物權法》及《房屋登記辦法》的實施，房屋登記簿已是房屋登記的核心，不再足“房產證是房屋產權的唯一的、合法的憑證”這個老觀念；房屋登記實施“依申請登記”?則，登記由申請人啟動，不再是登記機構的管理手段；登記機構的職能由“發放房產證為主”轉化為“依法將房屋權利和其他應當記載的事項在房屋登記簿上予以記載”，將登記作為物權公示手段，嚴格限制了登記機構依職權登記的情形；登記機構實行“以形式審查為主、輔以必要的實質審查”的原則，淡化實質性審查，不再是“行政確權”而是“行政確認”。從這些轉變看，房屋登記的行政行為性質發生相應的變化，即登記為完全聽憑當事人的意思所產生，不再具有“具體行政行為”的“行政管理”要素，故只能為“其他具體行政行為”。同時，房產證的法律地位也不可能與建設工程規劃許可證等行政許可所頒發的證件相比較，屬于一種形式登記的產物，即其他行政行為的結果。

二、房屋登記的行政訴訟時效宜短不宜長

行政訴訟時效定為5年，就可大大減少行政訴訟中?、被告法律地位不平等的現象。從1995年無錫市區第一起行政訴訟案到今天的行政訴訟案來看，大致分為三類：一是起訴登記機構行政不作為；二是不服登記機構的發證行為，包括要求撤銷發給他人的房產證；三是不服登記機構對房屋登記簿的更正行為。從上述情況看，第二類行政訴訟案占80％以上，對登記機構影響最大。究其?因，絕大多

數為已登記領證的老私房面臨拆遷，?有的權利關系人想從中分一±“羹”，即使早就知道房屋已繼承、贈與、買賣，明知自己已不是權利關系人或權利申請人，無不以“剛知道房屋轉移登記給第三人”的理由，有意識地利用行政訴訟時效來創造起訴條件。這樣，行政訴訟時效的計算起點時間就變為由?告自定，而作為被告的登記機構及人民法院很難知道或確定真正的訴訟計算起點時間，難以實現?、被告在行政訴訟中的平等地位。由于?告自定行政訴訟時效的計算起點時間現象比較普遍，如把行政訴訟時效定為20年，只會加大?、被告法律地位的不平等，既然如此，還不如把行政訴訟時效定為5年，

行政訴訟時效高于5年，不利于維護法的秩序價值。這里有個公法與私法的法的秩序價值問題。行政行為是國家通過法定程序賦予對客觀事實的確認，是國家公定力的實質體現，如房屋登記，出于物權公示而通過登記的法定程序，登記機構依法將房屋權利和其他應當記載的事項在房屋登記簿上予以記載，體現了公法的秩序價值。行政相對人為保護自己合法權利，需要通過國家的法定程序來確認，體現了私法的秩序價值。但是，相當部分的?告出于某些考慮，往往受自身利益驅動，可以完全不顧法的秩序和事實，任意界定行政訴訟時效的計算起點時間就成為“家常便飯”。如再把房屋登記的行政訴訟時效確定為20年，那必然是對國家的公定力發動新的挑戰，直接降低由公定力產生的法的秩序價值。因?告的單方需要而降低法的秩序價值，是不妥的，應當尋找公法與私法的秩序價值的平衡點，即：既能通過對?告訴訟時效的科學界定，保護其訴權，又能依法發揮行政機構行使正常職能，保護其職權，因此，房屋登記的最長行政訴訟時效還是以5年為宜。

行政訴訟時效過長必然導致行政訴訟增多，浪費司法和行政成本。如前所述，目前不少房屋登記的行政訴訟起因于對己喪失的權利進行重新爭奪。有相當部分案子?本可以先行民事訴訟解決的，但是，當事人往往先行政后民事，形成訴訟的多次提起，勞民傷財，并造成父母與子女反目、兄弟與姐妹成仇的不安定情況。比較有效的解決辦法，就是科學界定行政訴訟時效，把房屋登記的最長行政訴訟時效確定為5年，讓那些想利用行政訴訟時效20年的當事人失去訴訟時效而停止訴訟，可節約大量的司法成本和行政成本。

行政訴訟時效過長已不適應房屋自身的變化及社會發展的需要，有可能影響房屋登記的公信?則基礎。房屋登記的行政訴訟時效定為20年，其出發點是充分保護當事人合法權利，保持其權利在較長時期內得到穩定實現。應該說這出發點是好的，但是隨著社會?濟發展和實際生活的變化需要，特別是房屋轉移的頻繁出現，房屋自主、公然、和平和持續所有的期限大為縮短，對房屋登記的公信?則提出了新的要求，即以公信?則為基礎的登記行為，一方面，要通過登記，由法律推定登記記載的權利人為真正的權利人，任何人因相信登記簿記載的權利而與其就登記的房屋進行交易應受法律保護；另一方面，不希望交易過程中或成功后，因第三人對此交易提起行政訴訟而影響其權利的實現，特別是善意取得者。現在的問題是，由于誠信缺失，相當部分房屋登記的行政訴訟案，起訴人在行政訴訟時效起點確定上，隱瞞真相現象較為普遍，必然影響交易受讓人的權利的實現。如果房屋登記的行政訴訟時效確定為20年，因行政訴訟時效的延伸，交易受讓人的權利就難以得到充分的實現，必然會對登記的公信力產生質疑：如果房屋登記的行政訴訟時效確定為5年，受行政訴訟時效的限制，交易受讓人的權利就可以得到更大限度的保證。另外，還有個不動產的實效取得制度，本來可對行政訴訟時效的不足起到輔助作用，可惜這次《物權法》未予規定，這就更加需要將行政訴訟時效確定為5年。

行政訴訟時效超過5年，必然增加行政行為的難度。房屋登記實行“以形式審查為主、輔以必要的實質審查”的?則。無論城鎮房屋還是村鎮房屋的總登記，都采取形式審查，有公告征詢異議的程序，收取書證也符合當時登記要求，應該說登記機構的行政行為無瑕疵。但從現在發生的行政訴訟案來看，90％以上為5年前發生的登記行為，有的即將滿20年，有的登記房屋已滅失，有的并非當事人而是其繼承人或第三人，訴訟理由總是起訴登記機構未進行實質審查，把登記行為一律定位實質性審查。這樣不僅增加行政行為難度，而且等于把房屋總登記時的行政行為重新來“過堂”一遍，且不說是對房屋總登記成果的否定，也無疑會大大增加被告和法院的行政訴訟負擔。

三、造成房屋登記是否為其他行政行為的困惑之原因

四、建議

2、《行政訴訟法》第三十九條及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、四十二條都提到起訴期限“從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算”，這個計算對象應包括行政相對人和權利關系人，問題在于行政機關或行政機構沒有責任也不可能告知所有的權利關系人，因此，這個起訴期限的規定無法正確執行，建議起訴期限改為“作出具體行政行為或其他具體行政行為之日起計算”，為宜。

3、根據《行政訴訟法》頒發實施以來的實踐?驗及教訓，建議對最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條的“20年”、“5年”作新的解釋，或對涉及不動產的“具體政行為”和“其他具體行政行為”作明確規定，以便更好地實施《行政訴訟法》、《物權法》及《房屋登記辦法》。

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