管理人制度的完善

管理人制度的完善

破產管理人制度是2006年修訂的企業破產法的重要制度創設。管理人工作在客觀上決定了破產案件的進度，在破產程序中具有十分重要的作用，管理人的素質和能力關系法院審理破產案件的質量和效率，也影響法院受理破產案件的積極性。這一制度能否有效實施，是破產程序效率提升的重要保障。在當前經濟結構轉型、去產能、去庫存的新經濟發展態勢下，探索進一步完善破產管理人制度具有重要的現實意義。

一、現行管理人制度的反思

我國企業破產法第十三條規定，人民法院裁定受理破產申請的，應當同時指定管理人。至此，破產管理人制度首次以法律形式被確認下來。但在破產審判實踐中，由于多種因素影響，管理人作用并未得到充分發揮。當前在管理人的工作定位、角色細分、履職能力、日常監管及責任追究方面均存在一些制度空白，影響管理人作用的發揮和破產程序的效率。

1.管理人功能定位不明。我國企業破產法對管理人制度的立法目標是建立完全與市場化接軌的破產程序制度，然而現行制度對于管理人的功能定位并沒有完全明晰。企業破產法里僅規定了管理人，即管理人一經指定后，其便將承載整個破產程序中的全部職能，包括對破產債務人財產的監督、對各破產參與主體的協調、對破產所涉及全部事務的管理等不同性質的職能。實踐中，這些功能確實存在不同的角色性質，體現了不同的職能定位。

2.從業人員專業素質尚不能達到要求。破產事務是一項十分復雜的綜合性業務，對管理人素質、能力的要求高于一般的律師、會計師、破產清算師。管理人團隊不僅需要具備法律專業知識，還要具備財務、會計、審計、評估等專業知識，特別是上市公司重整的案件，對管理人的要求更高，既要具備相應的破產案件經驗，還要非常熟悉相關的證券交易規則、信息披露等工作。然而現實中，我國的管理人隊伍尚未實現真正的職業化、專業化。雖然各地管理人名冊編訂均嚴格按照最高人民法院相關司法解釋要求，制定專門標準并科學擇錄，但由于各地經濟發展水平和人才隊伍所限，中介組織從業素質參差不齊。由于破產事務開展時間不長，即使在很多經濟發達地區，一些入圍機構中也不能保證有足夠數量的高素質破產管理從業人員。司法實踐中，很多管理人不能滿足專業管理人要求，甚至不具備必要的專業素質，難以勝任管理人角色，沒有足夠能力完成破產清算工作，影響案件審理效率。此外，當前管理人選任基本采取隨機指定的方式。根據最高人民法院《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》，高級人民法院或者中級人民法院編制本地管理人名冊，一般破產案件的管理人在本地管理人名冊中通過搖號的方式確定。這種方式雖然保證了客觀公平，但由于入圍的機構管理人也存在一定的差異，包括專業優勢不同，確實存在管理人素質與案件要求不符的現象。

3.管理人激勵制度與工作保障不夠。根據最高人民法院《關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》，管理人的報酬根據債務人最終清償財產的價值總額，按照規定的百分比確定;可分期支付也可最后支付，由法院確定。由于各地破產案件數量普遍較少，入冊中介機構長期缺少參與破產程序的機會，時間久了也影響其積極性。此外，管理人報酬制度沒有真正市場化，報酬標準相對比較固定單一，沒有與管理人實際工作效果和業績聯系起來，缺乏有效激勵性報酬制度。而且，實際上進入破產程序的企業往往沒有剩下多少有價值的財產，甚至很多是無產可破的情形，管理人的基本報酬甚至不能得到有效保障。此外，現行法律沒有賦予管理人處置破產事務更多自主的權利，也影響了效率與積極性。在司法實踐中，管理人的法律職能與實際權能嚴重不符，很多管理人在破產事務管理中，諸事皆需向法官請示匯報，不愿擔當，不敢負責，有時會因為請示程序繁瑣加之時間拖延，從而錯失最佳處理問題的時機。這些也會直接影響破產程序的順利進行。

4.管理人業務指導和監管缺乏。與管理人處理職能范圍內事務缺乏充分授權相對應，對于管理人業務指導與培訓、履職情況考察等工作也沒有相關法律和制度進行規范。實踐中雖然有的法院相繼制定了地方司法實踐指導意見，對管理人工作進行規范管理，但并不普遍，且缺乏經驗總結和制度化推廣。對管理人加強業務培訓是提高管理人破產事務處理能力的重要途徑，針對破產管理人技能應當進行專門的制度安排。此外，對管理人的履職能力和工作業績進行常規化考核是督促管理人盡職盡責的重要手段和方法。

二、破產管理人制度構想的完善

1.建立階段管理人制度

應當根據破產程序不同階段的特點以及管理人在不同階段肩負職能職責的不同，建立階段管理人制度，即在破產案件審理程序中，區分破產程序的不同階段，分別指定臨時管理人和正式管理人。

破產法規定的指定管理人是發生在破產案件受理后，但在司法實踐中，破產案件受理后宣告前與其后的破產程序階段有著鮮明的區別。此階段破產事務尚未開展，破產管理人對債務人并非全面接管，僅僅是配合法院對債務人進行適度監管，對債務人資產負債情況進行審計評估，完成債權債務登記申報等基礎事項。相對來說，對破產管理人的工作要求更多體現在財會業務層面。與后續階段的職能性質和工作難易程度不同，其選擇條件和報酬標準也不應完全等同于其后的管理人工作，適合臨時性指定。此外，由于案件受理同時就要指定管理人，此時對后續破產事務處理的復雜難易程度尚不能形成有效評估，沒有召開債權人會議、了解債權人意向，短時間內難以實現對管理人和案件匹配程度的全面評估，所以也應當選擇指定臨時性管理人。正式宣告破產后，可以更為科學合理地選定有執業能力和業務素質的管理人來全面接管破產事務。因此，階段管理人制度的存在有其合理性和實效性，這一制度也符合國際通行做法。

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